Con un report, l'Anac ha analizzato i tempi di aggiudicazione delle procedure di appalto di rilevanza comunitaria espletate con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, in Italia e in Europa, nel periodo 2018-2022. I dati utilizzati sono quelli pubblicati nella piattaforma della Commissione Europea “Tenders Economic Daily” (o “TED”).
In Italia 279 giorni contro gli 84 della Germania
Sono stati osservati principalmente due fenomeni. In primo luogo, l’Italia mostra tempi di aggiudicazione mediamente più alti rispetto altri Paesi europei nel periodo considerato: circa 279 giorni, contro i 121 giorni dei Paesi che hanno comunicato più di 5.000 aggiudicazioni. La differenza risulta ancora più marcata nei confronti di Francia e Germania, che riportano tempi medi pari a rispettivamente 102 e 84 giorni; mentre più ridotte, ma pur sempre sostanziali, sono le discrepanze con la Spagna (180 giorni). Sostanziali differenze sono però riscontrate anche con riferimento alle procedure aggiudicate con il criterio del prezzo più basso. Tali differenze possono essere solo in parte spiegate da differenti termini minimi che devono intercorrere tra la aggiudicazione e la stipula del contratto, di 20 giorni più alti in Italia rispetto a Francia, Germania e Spagna.
Negli ultimi anni forte calo dei tempi medi in Italia
In secondo luogo, i tempi medi in Italia hanno subito un forte calo negli ultimi anni, che ha significativamente ridotto, anche se non eliminato, la differenza con gli altri Paesi. Nonostante nel 2018, 2019 e 2020 l’Italia impiegasse in media circa il triplo di Francia e Germania nell’espletare le procedure di aggiudicazione dei bandi pubblici, nel 2021 il valore raggiunto dall’Italia era pari a 243 giorni. Nel 2022 tale valore era di 201 giorni. Al riguardo, l'Autorità anticorruzione ricorda tuttavia che più recenti sono le procedure, più incompleti sono i dati, in quanto soggetti ad un problema di selezione campionaria. Motivo, questo dell’esclusione dell’anno 2023 dalle analisi.
Le cause del divario tra l’Italia e i principali Paesi europei
Le cause della discrepanza sono state studiate tramite:
1. un’analisi quantitativa dei dati TED per identificare le caratteristiche contrattuali maggiormente correlate con tempi di aggiudicazione più elevati;
2. un’analisi qualitativa delle notice e delle relative aggiudicazioni per identificare informazioni di carattere più descrittivo, che in quanto tali non potevano essere utilizzate nell’analisi di cui al punto 1;
3. un’analisi quantitativa del calo osservato nel 2020 e delle possibili cause associate a tale calo;
4. un’analisi dei report delle istituzioni europee e della letteratura economica sul mercato degli appalti europeo.
Tra i fattori positivamente correlati con una riduzione nei tempi di aggiudicazione figurano l’utilizzo di aste elettroniche (che comporta un decremento di 30-56 giorni), di procedure accelerate (associate ad aggiudicazioni più veloci di circa 17-25 giorni) e del joint procurement (bandi emanati da più pubbliche amministrazioni che operano congiuntamente impiegano mediamente 4-5 giorni di meno, ceteris paribus). Tuttavia, si tratta di risultati poco robusti, se si considerano campioni diversi. Al contrario, estremamente robusta è la conclusione che, anche a parità di caratteristiche contrattuali, permane una differenza positiva nella durata del procedimento in Italia rispetto agli altri Paesi.
In ragione anche della non piena accessibilità ai documenti di gara (e.g., capitolato tecnico) francesi, usati in questo lavoro come termine di paragone rispetto a quelli italiani, da una lettura dettagliata delle notice non sono state rinvenute informazioni aggiuntive rispetto a quelle utilizzate nell’analisi di cui al punto 1, fatta salva l’osservazione che mediamente in Francia si pone un peso maggiore al criterio del minor prezzo, anche laddove l’aggiudicazione è valutata sulla base dell’offerta economicamente più vantaggiosa. In ogni caso, differenze nei criteri di aggiudicazione difficilmente possono spiegare per intero il divario osservato tra l’Italia e gli altri Paesi, dal momento una differenza significativa è osservata anche nelle procedure che utilizzano il criterio del prezzo più basso.
L’introduzione di termini espliciti entro i quali deve avere luogo l’aggiudicazione del bando, della responsabilità per danno erariale in capo al RUP per il mancato rispetto di suddetti termini e l’estensione ai settori ordinari dell’inversione procedimentale nelle procedure aperte sembrano aver causato una significativa riduzione nei tempi di aggiudicazione in Italia, seppur rimangano su livelli più elevati di quelli osservati in Francia, Germania e Spagna.
Ulteriori fattori sottolineati dalla Commissione Europea nel 2016 derivano dalla ridotta capacità amministrativa delle stazioni appaltanti nella gestione degli appalti, in ragione anche della carenza di personale con specifiche competenze in materia.
Carenza di dati a disposizione
In conclusione, la carenza di dati a disposizione (in particolare la sommarietà delle comunicazioni inviate dalle stazioni appaltanti al TED e l’assenza di informazioni su aspetti di natura organizzativa) rende non agevole un’analisi dettagliata e conclusiva delle cause del divario nei tempi di aggiudicazione tra l’Italia e i principali Paesi europei. Per poter approfondire il tema degli aspetti di natura organizzativa sarebbe necessaria una consultazione approfondita delle stazioni appaltanti e di altri stakeholders (e.g., tramite un’indagine conoscitiva).
Inoltre, occorre ricordare che i tempi di aggiudicazione rappresentano solo una parte dell’intero ciclo di vita dell’appalto. I dati della BDNCP mostrano che, per le procedure di importo più rilevante, il periodo che intercorre tra la data di scadenza delle offerte e la data di aggiudicazione ricopre poco più del 13% dell’intervallo che va dalla data di pubblicazione alla data di ultimazione della prestazione (circa il 14,5% se si considerano le gare di rilevanza comunitaria per lavori). Il periodo tra aggiudicazione e stipula ricopre invece circa il 7% del periodo che va dalla data di pubblicazione a quella di ultimazione della prestazione (11% se si considerano le gare di rilevanza comunitaria per lavori).
In ogni caso, l’analisi è stata in grado di pervenire a risultati di un certo interesse, quantificando in primo luogo l’entità e la dinamica nel tempo del divario ed evidenziando la probabile rilevanza degli aspetti di natura regolatoria e organizzativa. Ciò è supportato da alcune osservazioni chiave: la presenza di una differenza nei tempi di aggiudicazione anche con riferimento a gare dove si adotta il criterio del prezzo più basso e il forte calo negli ultimissimi anni della durata delle procedure in Italia a seguito dell’introduzione normativa di termini espliciti per lo svolgimento delle stesse nonché del maggior utilizzo dell’istituto dell’inversione procedimentale.
