Le procedure di affidamento dei lavori della Provincia di Salerno nel triennio 2019-2021 sono state caratterizzate da numerose approssimazioni e irregolarità in violazione del Codice appalti. Lo rileva l’Anac in una nota a firma del presidente Giuseppe Busia approvata al termine dell’attività di vigilanza sulle gare pubbliche della provincia campana.
Le violazioni del codice riguardano, in particolare, il calcolo non corretto dell’importo a base d’asta dell’appalto, il frazionamento artificioso degli affidamenti, il ricorso significativo agli affidamenti diretti di importo inferiore alla soglia dei 40mila euro e agli affidamenti di somma urgenza senza una preventiva stima del valore complessivo dei lavori di manutenzione. C’è stata inoltre violazione del principio di rotazione che la stazione appaltante è tenuta a rispettare per sostenere la distribuzione nel tempo delle opportunità per tutti gli operatori economici evitando che si consolidino rapporti esclusivi con alcune imprese.
MANCATA PROGRAMMAZIONE DELLE ATTIVITÀ DI MANUTENZIONE E PARCELLIZZAZIONE DEGLI APPALTI. Nel triennio 2019-2021, rileva l’Anac, emerge una mancata programmazione delle attività di manutenzione. La Provincia di Salerno infatti ha estremamente parcellizzato gli appalti di lavori di manutenzione affidando direttamente a singoli soggetti o tramite affidamenti di somme urgenze o tramite procedure negoziate, anche per importi inferiori a 40mila euro. La percentuale di affidamenti diretti di lavori complessiva è assai significativa sia in termini numerici che in termini di spesa complessiva: gli affidamenti diretti ammontano a 4.723.694 euro, le somme urgenze ammontano a e 1.469.837 euro, le procedure negoziate senza previa pubblicazione del bando a 6.209.418 euro, le procedure aperte 43.980.123 euro.
Nel 2019 sono stati effettuate 29 somme urgenze per un totale di 535.027 euro, 59 affidamenti diretti per un totale di 1.014.827 euro, 52 procedure negoziate per un totale di 3.456.327,37 euro e 16 procedure aperte per 6.867.887 euro. Nel 2020 le somme urgenze sono state 11 per un totale di 420.705 euro, gli affidamenti diretti 81 per un totale di 2.977.078 euro, 6 le procedure negoziate per un totale di 949.475 euro e 17 procedure aperte per un totale di 10.905.146 euro. Nel 2021, 17 somme urgenze per un totale di 514.104 euro, 14 affidamenti diretti per 322.335 euro, 3 procedure negoziate per 1.803.616 euro e 25 procedure aperte per 26.207.089 euro.
Dalla lettura di molte determine emerge che la mancata costante attività di manutenzione da parte della Provincia ha comportato, anche in assenza di eventi imprevisti, cedimenti della pavimentazione stradale, dissesti, infiltrazioni, rottura di tombini e di impianti di climatizzazione, con evidenti disagi per la popolazione, cui si è posto rimedio con affidamenti diretti urgenti. La mancata programmazione delle attività di manutenzione ha comportato interventi tampone straordinari su strade, edifici scolastici e comunali.
La Provincia di Salerno ha soddisfatto le esigenze di manutenzione stradali e degli edifici comunali e scolastici parcellizzando le attività negoziali, suddividendole in numerosi microaffidamenti di modesto importo. Avrebbe potuto invece, secondo Anac, riunire più interventi parcellizzati per tipologia di opere ed effettuare procedure ad evidenza pubblica di classe superiore rispettando il principio di trasparenza ed economicità negli appalti, anche tramite accordi quadro pluriennali, suddivisi in più lotti.
Il ricorso a microaffidamenti diretti di breve durata inevitabilmente ha comportato per la Provincia il mancato beneficio dei risparmi di spesa discendenti dall’effettuazione dei ribassi di gara. Inoltre la significativa prevalenza del ricorrere di affidamenti diretti di importo inferiore alla soglia dei 40mila euro, insieme agli affidamenti di somma urgenza, delineano un comportamento non in linea con le norme del codice dei contratti pubblici. Una preventiva stima del valore dell’appalto non avrebbe consentito l’utilizzo dell’affidamento diretto.
EMERGENZA COVID. Ancora più evidente appare la mancata preventiva stima del valore dell’appalto in relazione alle procedure scelte dalla Provincia nel 2020 per l’affidamento durante l’emergenza sanitaria da Covid dei lavori di manutenzione straordinaria per il miglioramento degli spazi e delle aule didattiche degli istituti di istruzione superiore; essi sono stati suddivisi in otto aree della Provincia di Salerno (valore complessivo di 1.372.131 euro). La Provincia non ha stimato l’importo totale dei lavori e ha operato un frazionamento ingiustificato decidendo di affidare i lavori di manutenzione straordinaria con procedure distinte per ciascuna area territoriale, calcolando separatamente il valore dei lavori per ciascuna area. La stazione appaltante invece, sottolinea Anac, avrebbe dovuto bandire un’unica procedura negoziata suddivisa in otto lotti, il cui valore complessivo dell’affidamento, dato dalla somma del valore dei singoli lotti, avrebbe portato alla scelta di una procedura più competitiva di quella prevista per i singoli affidamenti (quindici operatori economici invitati e non cinque o dieci). La suddivisione in otto affidamenti ha consentito quindi alla Provincia di eludere la disciplina del decreto semplificazioni che prevede sopra 1.000.000 di euro la procedura negoziata senza bando con invito ad almeno 15 operatori. La stazione appaltante, pertanto, pur essendo libera di frazionare l’appalto, avrebbe dovuto considerare i lotti come parte di un progetto di acquisizione unitario al fine di determinare la soglia e la connessa procedura di gara.
MANCATO RISPETTO DELLE PROCEDURE DI ROTAZIONE. Secondo l’Anac gli appalti sono stati affidati in contrasto anche con il principio della rotazione degli inviti e degli affidamenti. Tale principio comporta il divieto del reinvito dell’operatore economico dell’operatore economico invitato ma non aggiudicatario, il divieto del reinvito all’operatore economico risultato aggiudicatario negli appalti della stessa omogenea categoria di opere. Nel caso della provincia di Salerno, per la stessa categoria di opere omogenee, ricorrono frequentemente alcune ditte, nell’attribuzione di affidamenti diretti, somme urgenze, inviti/aggiudicazioni a procedure negoziate. In particolare, in relazione alle opere omogenee di manutenzione delle strade, nel triennio in esame ricorrono sempre le stesse ditte, e così pure in relazione alle opere omogenee di manutenzione degli edifici scolastici e comunali. Gli stessi soggetti, destinatari di affidamenti diretti, si ritrovano anche tra i nominativi dei soggetti invitati/affidatari delle procedure negoziate per l’affidamento dei lavori di manutenzione degli edifici scolastici per fronteggiare l'emergenza sanitaria da Covid-19.
Anac ricorda che il divieto del riaffidamento non assume valenza assoluta: le linee guida n. 4 chiariscono che “il rispetto del principio di rotazione degli affidamenti e degli inviti fa sì che l’affidamento o il reinvito al contraente uscente abbiano carattere eccezionale e richiedano un onere motivazionale più stringente come la particolare struttura del mercato e la riscontrata effettiva assenza di alternative. Nel caso di Salerno, nelle singole determine di affidamento non si fa cenno ai motivi per i quali è necessario procedere al riaffidamento nei confronti di quel determinato operatore. A ciò va aggiunto che non sembrerebbe che la Provincia si sia sinora dotata, come previsto dalle Linee Guida n. 4/2016, del Regolamento per l’affidamento degli appalti sotto soglia, che potrebbe consentire, nell’arco del triennio solare, di applicare la rotazione solo agli affidamenti rientranti nella stessa fascia di opere di un certo valore economico. La mancata applicazione del principio di rotazione lascia il dubbio circa scelte restrittive della concorrenza da parte della Provincia di Salerno.
IN ALLEGATO la nota a firma del presidente Anac Giuseppe Busia.
