C'è anche un paragrafo dedicato alle misure sanzionatorie in tema di frodi edilizie nella relazione n. 31 del 7 giugno 2022 (in allegato) dell'Ufficio del Massimario e del Ruolo della Corte di cassazione, avente ad oggetto l’art. 28-bis (Misure sanzionatorie contro le frodi in materia di erogazioni pubbliche) del "Sostegni-Ter" - d.l. 27 gennaio 2022, n. 4, conv. con modifiche dalla legge 28 marzo 2022, n. 25 - di modifica degli artt. 240-bis, 316-bis, 640-bis cod. pen. e di altre norme complementari.
6. Misure sanzionatorie in tema di frodi edilizie
“L’art. 28-bis ha modificato l’art. 119 del d.l. 19 maggio 2020, n. 34 (c.d. “decreto rilancio”), convertito dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, disciplinante i c.d. bonus edilizi.
Il sistema delle erogazioni si affida, per intuibili esigenze di tempestività, alle asseverazioni/attestazioni di professionisti abilitati, le quali si inseriscono nella sequenza procedimentale che ha esito nella erogazione, spostando sul soggetto tecnicamente attrezzato le responsabilità che scaturiscono dalla comunicazione di dati ed informazioni non corrispondenti al vero; mentre sono demandati ad un momento successivo i controlli da parte degli enti erogatori, peraltro eseguibili a campione e, dunque, meramente eventuali.
Si è osservato in dottrina come i controlli ex post in subiecta materia scontino l’esigenza della tracciabilità dei flussi, a partire dall’accredito del finanziamento su un conto dedicato (ciò che dovrebbe essere stabilito con apposita disposizione di legge) e fino al momento della rendicontazione, da effettuare secondo tempistiche programmate. Si è poi osservato che eventuali scostamenti dovrebbero formare oggetto di segnalazioni di operazioni sospette, secondo lo sperimentato modello previsto dalla normativa antiriciclaggio. Tuttavia, nonostante la matrice pubblicistica della agevolazioni e lo scopo al quale è rivolta l’immissione di liquidità nel circuito economico giustifichino un simile assetto di controllo, il sistema ne risulterebbe enormemente appesantito e rallentato.
Per tali motivi, i professionisti sono incaricati di esercitare funzioni asseverative, ai fini dell’accesso alle detrazioni fiscali con riferimento ad alcuni specifici profili:
- per gli interventi di efficientamento energetico, quanto al rispetto dei requisiti richiesti e alla corrispondente congruità delle spese sostenute;
- per gli interventi di adozione di misure antisismiche, quanto all'efficacia degli stessi interventi nonché alla congruità delle spese sostenute;
- per alcuni bonus edilizi, quanto alla congruità delle spese ai fini dell’esercizio dell’opzione per la cessione ovvero per lo sconto in fattura da fruire in luogo delle detrazioni fiscali.
Questo meccanismo di delega di potestà pubblica al soggetto qualificato, basato sulle asseverazioni, ha suggerito l’introduzione di uno specifico presidio sanzionatorio, peraltro di particolare rigore, avuto in particolare riguardo alla entità della pena pecuniaria comminata.
Il comma 13.bis.1., inserito nel corpo dell’art. 119 cit., stabilisce difatti che il tecnico abilitato il quale, nelle asseverazioni necessarie, esponga informazioni false ovvero ometta di riferire informazioni rilevanti sui requisiti tecnici del progetto di intervento o sulla effettiva realizzazione dello stesso, ovvero attesti falsamente la congruità delle spese, è punito con la reclusione da due a cinque anni e con la multa da 50.000,00 a 100.000,00 euro.
Si tratta, all’evidenza, di un’ipotesi speciale di falso ideologico dichiarativo, secondo l’insegnamento della Corte di legittimità per cui integra il delitto di falsità ideologica del privato in atto pubblico il rilascio, da parte di un esperto qualificato iscritto in un albo speciale, di false attestazioni in merito a circostanze di fatto oggetto di percezione diretta, riversate in un atto pubblico, costituenti premessa di un provvedimento dell'autorità, amministrativa o giudiziaria, che, in assenza delle stesse, dovrebbe o potrebbe disporre l'accertamento d'ufficio.
A dare impulso alla introduzione della nuova fattispecie di reato, che è costruita sulla falsariga di quella di cui all’art. 236-bis della legge fallimentare - la quale stigmatizza le attestazioni non veritiere rese nel contesto delle procedure concorsuali, con riferimento a concordato preventivo, accordi di ristrutturazione dei debiti, piani attestati e liquidazione coatta amministrativa – è stato il vertiginoso incremento delle frodi in materia di detrazioni per bonus edilizi (in particolare correlati all’opzione della cessione del credito), che hanno fatto lievitare in maniera abnorme l’ammontare complessivo dei crediti d’imposta fittizi.
Da notare che il mendacio può attenere, nella fattispecie di nuovo conio, tanto a dati oggettivi, a contenuto schiettamente informativo, genericamente qualificati come “rilevanti”, in ordine alla definizione dei requisiti tecnici del progetto di intervento ed alla sua effettiva realizzazione, quanto alla congruità delle spese, che va apprezzata in rapporto ai massimali definiti con provvedimento del Ministero della Transizione Ecologica.
Al riguardo, la nuova figura di reato riflette l’impostazione, oramai sedimentata in giurisprudenza, per la quale il falso dichiarativo è configurabile anche in relazione agli atti c.d. dispositivi, i quali contengono una dichiarazione di volontà - e non invece di verità – dell’autore, se quella dichiarazione si fondi sull’esistenza di una situazione di fatto costituente il presupposto indispensabile per il compimento dell’atto. Rispetto a tale sostrato fattuale la dichiarazione stessa ha un contenuto meramente descrittivo ed assume rilievo anche il contegno omissivo dell’asseveratore, che non ne faccia menzione. Ed ancora, il mendacio può configurarsi anche in relazione ad enunciati valutativi, basati su un apprezzamento discrezionale di natura tecnica, sempre che la attestazione sia resa in un contesto implicante la necessaria accettazione di parametri di valutazione normativamente determinati o tecnicamente indiscussi, che il dichiarante contraddica consapevolmente e senza offrirne adeguata giustificazione.
Nella struttura della nuova norma incriminatrice, denota una chiara volontà di anticipazione della tutela ed è espressiva di un’opzione di rigore, l’avere costruito un elemento di dolo specifico – il fine di conseguire un ingiusto profitto per sé o per altri, che nella larghissima maggioranza dei casi è l’unico elemento determinativo del mendacio - quale elemento integrativo di una specifica circostanza aggravante, simmetricamente a quanto previsto per l’omologo reato di falso di cui al sopracitato art. 236-bis della legge fallimentare.
Da ultimo, il sistema repressivo si completa con la previsione, già inserita nel comma 14 dell’art. 119 cit., di un’ipotesi residuale di illecito amministrativo a carico dei soggetti che sono chiamati a rendere le asseverazioni/attestazioni, sui quali grava una sanzione amministrativa pecuniaria di importo variabile da 2000,00 a 15.000,00 euro, da applicare per ciascuna delle attestazioni o asseverazioni rese.
In correlazione a ciò, nell’ottica di garantire la copertura del rischio finanziario sopportato dai committenti privati, ma, in definitiva, anche dal bilancio dello Stato, si impone al tecnico la stipula di apposita polizza assicurativa per la responsabilità civile per i danni che possano derivare dall’attività prestata, da rendere partitamente per ciascun intervento comportante attestazioni od asseverazioni, ed il cui massimale viene allineato all’importo complessivo dell'intervento stesso.
Risulta così superata la genericità della precedente disposizione, foriera di incertezze sul piano applicativo, per la quale il massimale doveva risultare adeguato al numero delle attestazioni o asseverazioni rilasciate e agli importi degli interventi oggetto delle predette attestazioni o asseverazioni, e comunque non inferiore alla soglia di 500.000,00 euro.
La previsione di una clausola di sussidiarietà con riferimento all’illecito amministrativo (“Ferma restando l’applicazione delle sanzioni penali ove il fatto costituisca reato…”), che ha pur sempre ad oggetto il rilascio di attestazioni o asseverazioni infedeli, impone di precisare la natura dei rapporti con il delitto di falso di cui al precedente comma 13-bis.1. Può ragionevolmente ipotizzarsi, data l’irrilevanza penale del falso colposo, che alla sanzione amministrativa il tecnico sia tenuto quando difetti l’elemento soggettivo del dolo, presupponente la consapevolezza e volontà del mendacio, e la infedeltà di quanto asseverato o attestato sia imputabile a negligenza od imperizia.
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