Nell’adunanza del 21 giugno 2016, il Consiglio dell'Autorità anticorruzione ha approvato le prime 5 linee guida attuative del nuovo Codice degli appalti: sono quelle su direttore dei lavori, direttore dell’esecuzione, responsabile unico del procedimento, offerta economicamente più vantaggiosa e servizi di ingegneria e architettura.
Per quanto riguarda le Linee guida attuative sul direttore dei lavori e il direttore dell'esecuzione, il Consiglio dell’Autorità ha approvato le proposte da trasmettere al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti al fine dell’adozione del decreto ministeriale di competenza.
Per quanto concerne invece le altre tre Linee guida su responsabile unico del procedimento, offerta economicamente più vantaggiosa e servizi di ingegneria e architettura - IN ALLEGATO - il Consiglio dell'Anac ha deliberato di acquisire, prima dell’approvazione dei documenti definitivi, il parere del Consiglio di Stato, della Commissione VIII - Lavori pubblici, comunicazioni del Senato della Repubblica e della Commissione VIII - Ambiente, Territorio e Lavori Pubblici della Camera dei Deputati.
All’esito dell’acquisizione dei pareri richiesti, si procederà all’approvazione e successiva pubblicazione dei documenti definitivi.
SERVIZI DI PROGETTAZIONE. In riferimento alle Linee guida per l'affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, le opzioni interpretative seguite dall’Anac hanno come obiettivo:
1. Superare la lacuna normativa che si è venuta a determinare mediante una regolamentazione flessibile della materia che pur valorizzando la discrezionalità amministrativa delle stazioni appaltanti, fornisse indicazioni operative di dettaglio.
2. Specificare che le disposizioni dell’art. 157 del Codice non trovano applicazione ai settori speciali, mentre per le ipotesi di appalto integrato, che in tali settori trova applicazione, il progettista deve essere in ogni caso adeguatamente qualificato.
3. Assicurare continuità ai principi ispiratori della precedente Determinazione n. 4/2015 in materia, adattando le indicazioni di dettaglio già fornite alla novella normativa del Codice.
4. Tenere in considerazione le esigenze del mercato, e del periodo di crisi che lo stesso ha attraversato negli ultimi anni, ciò che ha avuto un indubbio riflesso sul curriculum professionale di molti operatori, determinando l’opportunità di una revisione dei requisiti di partecipazione maggiormente pro – concorrenziale.
5. Valorizzare l’utilizzazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa secondo il miglior rapporto qualità/prezzo, in base a quanto prevede la nuova disciplina, che consente di comprimere molto la componente del prezzo rispetto alla qualità. Elemento che nei servizi di ingegneria e di architettura si è ritenuto di privilegiare in modo netto, tenuto conto del loro carattere prodromico rispetto all’affidamento degli appalti di lavori, sui quali la qualità della prestazione rese in sede di progettazione si riflette in modo diretto.
6. Prevedere, in ordine proprio all’offerta economicamente più vantaggiosa, un espresso riferimento alle prestazioni superiori ad alcuni o tutti i criteri ambientali minimi ovvero soluzioni progettuali che prevedano l’utilizzo di materiale rinnovabile, di cui all’allegato 1 al Decreto del Ministero dell'ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare 24 dicembre 2015, come modificato dal DM 24 maggio 2016, relativo alla determinazione dei punteggi premianti.
7. Disciplinare, nel rispetto del potere discrezionale delle stazioni appaltanti, la partecipazione alla gara dei RTP e dei Consorzi, in ordine ai quali non sono previste specifiche regole di dettaglio, in seno al nuovo quadro normativo di riferimento.
8. Fornire specifiche indicazioni in ordine alla polizza di responsabilità civile professionale del progettista esterno ricomprendendo nella medesima anche la copertura dei rischi derivanti da errori o omissioni nella redazione del progetto esecutivo o definitivo che abbiano determinato a carico della stazione appaltante nuove spese di progettazione e/o maggiori costi.
9. Tenere conto, dell’esigenza di favorire i micro, piccoli e medi operatori economici del settore, essendo il favor per la micro, piccola e media imrpesa, un principio della legge delega (art. 1, comma 1, lettere h), r), cc), ddd)) e, come tale, informatore di tutta la disciplina contenuta nel nuovo Codice.
OFFERTA ECONOMICAMENTE PIÙ VANTAGGIOSA. Per quanto riguarda le Linee guida sull'offerta economicamente più vantaggiosa, sono state fornite indicazioni per meglio definire l’ambito di applicazione dei criteri di aggiudicazione indicati dal Codice, al fine di rispondere all’esigenza, manifestata da numerosi operatori, di disporre di elementi utili a chiarire le fattispecie ricomprese nel perimetro di applicazione dei diversi criteri enuncianti dall’articolo 95.
Tale intervento ha consentito di elaborare riferimenti che tengono conto delle attuali condizioni del mercato delle commesse pubbliche e delle esigenze di approvvigionamento normalmente espresse dalle stazioni appaltanti, senza comprimere le valutazioni delle stesse.
L’attività di elaborazione dei criteri di valutazione, che precede l’avvio della procedura di gara, concorre a definirne la strategia ed è determinante ai fini di una selezione delle offerte improntata alla concorrenza e al soddisfacimento delle esigenze perseguite dalle stazioni appaltanti. In tale prospettiva, si è inteso precisare che la scelta del criterio di aggiudicazione, la definizione dei criteri di valutazione, dei metodi e delle formule per l’attribuzione dei punteggi, la determinazione dei punteggi stessi e del metodo per la formazione della graduatoria finale devono svilupparsi nel corso della vita iniziale dell’appalto, dalla programmazione alla predisposizione della documentazione di gara.
Sono stati definiti i parametri generali che, secondo la prassi, le stazioni appaltanti devono valutare ai fini della concreta individuazione dei criteri di valutazione e per la determinazione dei relativi punteggi. Tali indicazioni consentono di orientare, senza mortificare, la discrezionalità della stazione appaltante, unica conoscitrice del contesto in cui si inserisce l’affidamento.
Secondo l'Autorità l’equilibrata valutazione dei suddetti elementi e il costante orientamento alla tutela della concorrenza favoriscono, senza dubbio, l’innalzamento della qualità degli affidamenti e costituiscono motivo di rilancio del mercato auspicato dal legislatore, valorizzando la discrezionalità delle stazioni appaltanti.
In relazione alle osservazioni pervenute è stata altresì chiarita la distinzione tra il criterio del prezzo e il criterio del costo, nell’ottica di un apprezzamento degli aspetti economici dell’offerta che tenga conto degli impatti complessivi.
La facoltà di utilizzare entrambi i criteri per la valutazione della componente economica dell’offerta può ampliare l’articolazione anche del criterio di aggiudicazione del miglior rapporto qualità/prezzo, offrendo alle stazioni appaltanti la possibilità di modulare l’apprezzamento dell’offerta economica e di valorizzare non solo la componente che più immediatamente impatta sulla spesa pubblica ma anche i costi non immediatamente percepibili ma ugualmente incidenti sui pubblici interessi.
Ai fini dell’attribuzione dei punteggi e della formulazione della graduatoria finale sono stati proposti le formule e i metodi più diffusi, evidenziandone le modalità di applicazione e le caratteristiche essenziali. Ciò consente alle stazioni appaltanti di disporre nell’immediato degli strumenti di base per l’attribuzione dei punteggi e la formulazione della graduatoria.
E’ indubbio che, sulla base delle specifiche esigenze ed esperienze, le stazioni appaltanti potranno poi procedere alla elaborazione di formule più complesse che, nel rispetto dei limiti fissati dalle linee guida e dalla giurisprudenza, meglio rispondano alle esigenze di selezione nonché alle caratteristiche del mercato, valutando gli effetti della applicazione di una determinata formula o di un determinato metodo.
Con riferimento alla riparametrazione, è stato consentito alle stazioni appaltanti di procedere anche a una seconda riparametrazione, in linea con i più recenti orientamenti giurisprudenziali. Sarà la stazione appaltante a valutare l’opportunità di procedere alla riparametrazione dei punteggi, considerate le caratteristiche generali del sistema di attribuzione dei punteggi.
Come chiesto in sede di consultazione, sono state altresì fornite indicazioni in materia di utilizzo dei criteri ambientali minimi e del rating di legalità ai fini della valutazione delle offerte. Sebbene non siano stati individuati specifici criteri premiali, per agevolare la partecipazione delle microimprese, delle piccole e medie imprese, dei giovani professionisti e delle imprese di nuova costituzione si è suggerito di introdurre criteri che valorizzino i profili d’innovatività delle offerte presentate dai predetti soggetti. A seguito di una successiva analisi dei criteri elaborati a tal fine dalle stazioni appaltanti e dei relativi risultati conseguiti, potranno essere suggeriti ulteriori criteri di valutazione per il conseguimento delle finalità sottese alle disposizioni del Codice in tema di partecipazione delle micro, piccole e medie imprese, dei giovani professionisti nonché delle imprese di nuova costituzione.
LINEE GUIDA SULLA NOMINA, IL RUOLO E I COMPITI DEL RESPONSABILE UNICO DEL PROCEDIMENTO PER L’AFFIDAMENTO DI APPALTI E CONCESSIONI. Gli ulteriori requisiti di professionalità del RUP sono stati individuati perseguendo il necessario contemperamento tra l’esigenza di garantire un’adeguata qualificazione professionale e la necessità di evitare la previsione di requisiti troppo stringenti che renderebbero difficoltoso il reperimento delle professionalità nell’organico delle stazioni appaltanti. Inoltre, si è tenuto conto della possibilità, riconosciuta dall’art. 31 ai commi 7, 9 e 11, di attribuire le funzioni di RUP o le funzioni di supporto all’attività del RUP ad una struttura stabile di supporto e, quindi, di avvalersi dell’apporto di ulteriori professionalità per lo svolgimento delle funzioni di competenza.
La fissazione dei titoli di studio richiesti per ricoprire l’incarico di RUP, in mancanza di specifiche indicazioni, è avvenuta prendendo a riferimento, per i lavori e i servizi attinenti all’architettura e ingegneria, titoli di studio di natura tecnica e, per i servizi e le forniture, diplomi di natura tecnica e diplomi di laurea, con la specificazione che, per appalti di servizi che rivestono particolare complessità o richiedono specifiche competenze tecniche è necessario il possesso del titolo di studio nelle materie attinenti all’oggetto dell’affidamento.
Per quanto concerne i requisiti professionali, la scelta è stata nel senso di richiedere, per i lavori e i servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, l’abilitazione all’esercizio della professione, già espressamente richiesta dall’art. 9, comma 4, del d.p.r. 207/2010, e l’iscrizione all’Albo professionale. Inoltre, è stata richiesta una specifica esperienza professionale e un’adeguata formazione, prevedendo che le amministrazioni inseriscano, nei piani di formazione del personale, specifici percorsi formativi rivolti ai RUP e finalizzati all’acquisizione di competenze in materia di project management. Si è scelto, infatti, di enfatizzare il ruolo di Project Manager ricoperto dal RUP nel procedimento di affidamento dei contratti pubblici, evidenziando le sue competenze di pianificazione, programmazione, gestione, monitoraggio e controllo. La determinazione del periodo di esperienza e di formazione professionale è stata rimessa alla stazione appaltante, che deve effettuarla, caso per caso, in relazione allo specifico affidamento. Ciò al fine di garantire quanto più possibile la corrispondenza tra i requisiti professionali del RUP e la specifica natura dell’intervento da realizzare.
In accoglimento delle richieste pervenute, i requisiti professionali del RUP sono stati calibrati in ragione della tipologia, della complessità e dell’importo dell’affidamento, prevedendo alcune soglie di riferimento. In particolare, per quanto attiene ai lavori e ai servizi di ingegneria e architettura, le soglie di importo sono state fissate recependo le indicazioni peraltro avanzate dagli stakeholders in ordine alla esigenza di qualificazione universitaria dei RUP nell’ambito di appalti e concessioni di lavori per importi superiori a 500.000 €.. Per i servizi e le forniture sono state prese in considerazione le soglie stabilite dall’art. 35.
Nell’individuazione della disciplina di maggior dettaglio dei compiti del RUP, l’Autorità ha proceduto in un’ottica di semplificazione e razionalizzazione degli adempimenti e nel rispetto del divieto di gold plating, evitando l’introduzione di livelli di regolazione superiori a quelli imposti dalle direttive europee. A tal fine, la scelta operata è stata nel senso di prendere come base di riferimento le disposizioni del d.p.r. 207/2010, opportunamente adattate al nuovo quadro normativo, per garantire continuità rispetto a procedure ormai consolidate e facilitare l’adattamento alle nuove disposizioni. Rispetto a ciascuna previsione, è stata effettuata un’analisi costi/benefici al fine di valutare, anche sulla base delle osservazioni e delle specifiche richieste di integrazione formulate dagli stakeholders, l’opportunità di confermare/eliminare/modificare/integrare/chiarire la previsione normativa previgente.
Nelle linee guida, il controllo della documentazione amministrativa è stato attribuito, in alternativa, al RUP, a un seggio di gara istituito ad hoc oppure, se presente nell’organico della stazione appaltante, a un apposito ufficio/servizio a ciò deputato, sulla base delle disposizioni organizzative proprie della stazione appaltante, prevedendo che in ogni caso il RUP eserciti una funzione di coordinamento e controllo, finalizzata ad assicurare il corretto svolgimento delle procedure e adotti le decisioni conseguenti alle valutazioni effettuate. Ciò in quanto è stato ritenuto che la commissione di gara debba essere incaricata della sola valutazione delle offerte.
Con riferimento al sub-procedimento di valutazione delle offerte anormalmente basse è stato previsto che, nel bando di gara, la stazione appaltante, in caso di aggiudicazione con il criterio del prezzo più basso, indica se la verifica di congruità delle offerte è rimessa direttamente al RUP o se questi possa avvalersi della struttura di supporto istituita ai sensi dell’art. 31, comma 9, del Codice, o di altra commissione nominata ad hoc; ex adverso, avuto riguardo agli affidamenti aggiudicati con il criterio dell’OEPV, si è ritenuto, in coerenza con la ratio sottesa all’articolo 77 del Codice, di affidare la verifica della congruità dell’offerta alla Commissione di gara insieme al Rup.
