Con l'ordinanza n.9951/2019 depositata il 24 luglio, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis) ha rimesso alla Corte di giustizia UE le seguenti questioni:
1) Se l’art. 3 lett. e) della direttiva della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio, come modificata dalla direttiva 2009/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, debba essere interpretato nel senso da ricomprendere nella nozione di “impianto” anche una fattispecie come quella in esame, nella quale un cogeneratore costruito dalla ricorrente nel suo sito industriale per assicurare energia al suo stabilimento produttivo sia stato successivamente ceduto, tramite cessione di ramo di azienda, ad altra società specializzata nel settore dell’energia, con un contratto che preveda, da un lato, il trasferimento alla cessionaria dell’impianto di cogenerazione di energia elettrica e calore, delle certificazioni, dei documenti, delle dichiarazioni di conformità, licenze, concessioni, autorizzazioni e permessi richiesti per l’esercizio dell’impianto stesso e per lo svolgimento dell’attività, la costituzione in suo favore di un diritto di superficie sull’area dello stabilimento adeguata e funzionale alla gestione e manutenzione dell’impianto e dei diritti di servitù a favore del manufatto ad uso cogeneratore, con circostante area esclusiva, e, dall’altro lato, la fornitura dalla cessionaria alla cedente per 12 anni dell’energia prodotta dall’impianto stesso, ai prezzi di cui al contratto;
2) Se, in particolare, nella nozione di “collegamento tecnico” di cui al medesimo art. 3 lett. e) possa essere ricompreso un collegamento tra un cogeneratore ed uno stabilimento produttivo tale che quest’ultimo, appartenendo ad altro soggetto, pur godendo di un rapporto privilegiato con il cogeneratore ai fini della fornitura di energia (collegamento tramite rete di distribuzione di energia, specifico contratto di fornitura con la società energetica cessionaria dell’impianto, impegno di questa ad erogare un quantitativo minimo di energia allo stabilimento produttivo salvo il rimborso di un importo pari alla differenza tra i costi di approvvigionamento dell’energia sul mercato ed i prezzi previsti nel contratto, sconto sui prezzi di vendita dell’energia a partire dal decimo anno e sei mesi di decorrenza del contratto, concessione del diritto di opzione di riacquisto del cogeneratore in ogni momento da parte della società cedente, necessità dell’autorizzazione della cedente per lo svolgimento di lavori sull’impianto di cogenerazione) possa continuare a svolgere la propria attività anche nel caso di interruzione della somministrazione di energia o nel caso di malfunzionamento o cessazione dell’attività da parte del cogeneratore;
3) Se, infine, nel caso di cessione effettiva di un impianto di produzione di energia da parte del soggetto costruttore, titolare nello stesso sito di uno stabilimento industriale, a diversa società specializzata nel campo energetico, per ragioni di efficientamento, la possibilità di scorporo delle relative emissioni dalla autorizzazione ETS del titolare dello stabilimento industriale, a seguito della cessione e l’eventuale effetto di “fuoriuscita” delle emissioni dal sistema ETS determinato dal mancato superamento da parte dell’impianto di produzione di energia, considerato da solo, della soglia di qualificazione dei “piccoli emettitori” rappresentino una violazione della regola dell’aggregazione delle fonti di cui all’allegato I della direttiva 2003/87/CE o, al contrario, una semplice e lecita conseguenza delle scelte organizzative degli operatori, non vietata dal sistema ETS.
Il Tar ha ricordato che il sistema di scambio di quote di emissione dell’UE (European Union Emissions Trading Scheme - UE ETS) è una delle pietre angolari su cui si fonda la politica dell'UE per contrastare i cambiamenti climatici e uno strumento essenziale per ridurre in maniera economicamente efficiente le emissioni di gas a effetto serra. È il primo mercato mondiale della CO2 e continua a essere il più esteso.
Tale sistema, attivo in 31 Paesi (i 28 dell'UE, più l'Islanda, il Liechtenstein e la Norvegia) coinvolge le emissioni prodotte da oltre 11.000 impianti ad alto consumo di energia (centrali energetiche e impianti industriali) e dalle compagnie aeree che collegano tali Paesi e circa il 45% delle emissioni di gas a effetto serra dell'UE ed opera secondo il principio della limitazione e dello scambio delle emissioni.
Viene fissato un tetto alla quantità totale di alcuni gas serra che possono essere emessi dagli impianti che rientrano nel sistema e questo tetto si riduce nel tempo di modo che le emissioni totali diminuiscano.
Entro questo limite, le imprese ricevono o acquistano quote di emissione che, se necessario, possono scambiare. Le imprese possono anche acquistare quantità limitate di crediti internazionali da progetti di riduzione delle emissioni di tutto il mondo. La limitazione del numero totale garantisce che le quote disponibili abbiano un valore.
Alla fine di ogni anno le società devono restituire un numero di quote sufficiente a coprire le loro emissioni se non vogliono subire pesanti multe. Se un’impresa riduce le proprie emissioni, può mantenere le quote inutilizzate per coprire il fabbisogno futuro, oppure venderle a un’altra impresa che ne sia a corto.
Lo scambio crea flessibilità e garantisce che le riduzioni delle emissioni avvengano quando sono più convenienti. Un solido prezzo della CO2 favorisce inoltre gli investimenti in tecnologie pulite e a basso rilascio di CO2.
La Direttiva 2003/87/CE (Direttiva ETS – successivamente modificata dalla direttiva 2009/29/CE e, da ultimo, dalla direttiva 2018/410/UE), che è la base del sistema ETS prevede, quindi, che dal 1° gennaio 2005 gli impianti grandi emettitori dell’Unione Europa non possano funzionare senza un’autorizzazione alle emissioni di gas serra. Ogni impianto autorizzato deve compensare annualmente le proprie emissioni con quote (European Union Allowances – EUA, equivalenti a 1 tonnellata di CO2eq) che possono, come detto, essere comprate e vendute dai singoli operatori interessati. Gli impianti possono acquistare le quote nell’ambito di aste pubbliche europee o riceverne a titolo gratuito. In alternativa, possono approvvigionarsene sul mercato.
La Direttiva ETS stabilisce che dal 2013 gli impianti di produzione di energia elettrica e gli impianti che svolgono attività di cattura, trasporto e stoccaggio del carbonio (CCS) devono approvvigionarsi all’asta di quote per l’intero del proprio fabbisogno (assegnazione a titolo oneroso). Al contrario, gli impianti afferenti i settori manifatturieri hanno diritto all'assegnazione a titolo gratuito, sulla base del loro livello di attività e di standard di riferimento (benchmark) elaborati dalla Commissione europea e validi a livello europeo.
I settori ad elevato rischio di carbon leakage, ossia esposti al rischio delocalizzazione a causa dei costi del carbonio verso paesi con politiche ambientali meno rigorose, beneficiano di un assegnazione di quote a titolo gratuito pari al 100% del proprio benchmark di riferimento.
L’articolo 10 bis, paragrafo 6, della direttiva ETS prevede che gli Stati membri possano adottare “misure finanziarie a favore di settori o sottosettori considerati esposti a un rischio elevato di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio a causa dei costi connessi alle emissioni di gas a effetto serra trasferiti sui prezzi dell’energia elettrica, al fine di compensare tali costi e ove tali misure finanziarie siano conformi alle norme sugli aiuti di Stato applicabili e da adottare in tale ambito”. Tali norme sono pubblicate sulla Gazzetta ufficiale dell'Unione europea n. 158 del 5 giugno 2012.
In Italia, col decreto legislativo n. 216/2006 e successivamente col decreto legislativo n. 30/2013 il Comitato Nazionale per la gestione della direttiva 2003/87/CE e per la gestione delle attività di progetto del Protocollo di Kyoto (Comitato ETS) è stato individuato come l’Autorità nazionale competente per l’attuazione dell’ETS.
Il Comitato ETS è un organo interministeriale presieduto dal Ministero dell’Ambiente e partecipato dai Ministeri dello Sviluppo Economico e delle Infrastrutture.
Il sistema ETS UE ha dimostrato che fissare un prezzo per la CO2 e scambiarla può funzionare: le emissioni degli impianti che partecipano al sistema stanno diminuendo come auspicato, di poco più del 5% rispetto all'inizio della fase 3 (2013-2020).
Nel 2020 le emissioni dei settori disciplinati dal sistema saranno inferiori del 21% rispetto al 2005.
Il sistema riguarda i seguenti settori e gas e presta particolare attenzione alle emissioni delle quali è possibile effettuare misurazioni, relazioni e verifiche con un elevato grado di precisione:
a) anidride carbonica (CO2) derivante da
- produzione di energia elettrica e di calore
- settori industriali ad alta intensità energetica, comprese raffinerie di petrolio, acciaierie e produzione di ferro, metalli, alluminio, cemento, calce, vetro, ceramica, pasta di legno, carta, cartone, acidi e prodotti chimici organici su larga scala
- aviazione civile
b) ossido di azoto (N2O) derivante dalla produzione di acido nitrico, adipico e gliossilico e gliossale
c) perfluorocarburi (PFC) derivanti dalla produzione di alluminio.
La partecipazione all'ETS UE è obbligatoria per le imprese che operano in questi settori, ma:
- in alcuni settori sono inclusi soltanto gli impianti al di sopra di una certa dimensione;
- alcuni impianti di dimensioni ridotte possono essere esclusi qualora le amministrazioni mettano in atto misure fiscali o di altro genere che ne riducano le emissioni di un quantitativo equivalente;
- nel settore dell’aviazione, fino al 31 dicembre 2023 il sistema ETS UE si applica unicamente ai voli tra aeroporti situati nello Spazio economico europeo (SEE).
Il sistema ETS UE è attualmente nella sua terza fase, che è significativamente diversa dalle fasi 1 e 2; i principali cambiamenti rispetto dalle due fasi precedenti sono i seguenti:
- alle emissioni si applica un unico tetto per tutta l'UE anziché tetti nazionali come in precedenza;
- la vendita all'asta è il metodo comune di assegnazione delle quote (anziché l'assegnazione a titolo gratuito), mentre alle quote ancora assegnate gratuitamente si applicano norme armonizzate;
- è contemplato un maggior numero di settori e di gas;
- grazie al programma NER 300, sono state accantonate nella riserva per i nuovi entranti 300 milioni di quote per finanziare la diffusione di tecnologie innovative per le energie rinnovabili e la cattura e l'immagazzinamento della CO2.
Gli Stati membri, come anticipato, possono escludere dal Sistema per lo scambio di quote emissione di gas a effetto serra dell’UE (EU ETS) gli impianti di dimensioni ridotte (“piccoli emettitori”) con emissioni inferiori a 25 mila tonnellate CO2 equivalenti l'anno.
L’Italia ha usufruito di questa possibilità e, con la delibera n. 16/2013 del Comitato ETS, ha istituito un Sistema nazionale dei piccoli emettitori. Tale sistema nazionale prevede regole più semplici per i piccoli emettitori in confronto al normale sistema ETS. Una di queste regole prevede l'istituzione del Registro Nazionale Piccoli Emettitori (RENAPE) in cui sono annotate le emissioni consentite e quelle effettive, oltre agli altri dati salienti degli impianti “Piccoli Emettitori”. L’iscrizione dei dati nel RENAPE avviene d’ufficio, a cura del Comitato ETS.
I piccoli emettitori in attività nel corso del 2016 sono stati 131, mentre originariamente erano 166. Ciò a causa di chiusure o sospensioni dell’attività emissiva, dovuta al calo dell’attività produttiva. Complessivamente, nell’anno 2015 gli impianti “Piccoli Emettitori” hanno emesso poco meno di 1,2 milioni di tonnellate di CO2 equivalente, una cifra nettamente inferiore rispetto ai quasi 2 milioni di emissioni consentite per quell’anno dalla Commissione Europea.
Le principali regole riguardanti i Piccoli Emettitori sono:
- obbligo di comunicazione delle emissioni entro il 30 aprile dell’anno successivo a quello di riferimento;
- obbligo di versamento all'erario, o di restituzione quote EUA, in caso di superamento delle emissioni consentite;
- obbligo di comunicazione degli ampliamenti di impianto per ridefinire le emissioni consentite;
- obbligo di segnalazione della sospensione di attività nel caso sia prevista per più di dieci mesi consecutivi.
Nel Registro nazionale RENAPE (Registro Nazionale Piccoli Emettitori) sono elencati tutti i Piccoli Emettitori esclusi da ETS, lo stato dell’impianto (attivo, chiuso, in sospensione di attività), le emissioni consentite e quelle effettive.
Il registro, tenuto dal Comitato ETS, viene aggiornato semestralmente.
In allegato l'ordinanza del Tar Lazio
