La seconda sezione del Tar Veneto, con l'ordinanza n. 1166/2018 depositata il 12 dicembre, ha sollevato dinanzi alla Consulta la questione di legittimità costituzionale dell’art. 64 della Legge regionale del Veneto 30 dicembre 2016, n. 30, per contrasto con gli artt. 3, 5, 114, comma 2, 117, comma 2, lett. l), e comma 6, nonché 118 della Costituzione, nella parte in cui dispone la deroga della distanza dai confini prevista dagli strumenti urbanistici e dai regolamenti dei Comuni.
Ad avviso del Tar la norma si porrebbe innanzitutto in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lett. l), Cost. perché il legislatore regionale disponendo la deroga delle distanze dai confini previste dagli strumenti urbanistici e dai regolamenti comunali, è intervenuto in un ambito normativo riservato alla potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di “ordinamento civile”.
Per pacifica giurisprudenza della Cassazione (sez. II, 3 novembre 2000, n. 14351) le norme edilizie locali le quali prescrivono maggiori distanze nelle costruzioni fissandole in relazione al confine, anziché direttamente tra le costruzioni medesime, hanno anch'esse carattere integrativo della disciplina codicistica, con la conseguenza che la loro violazione dà diritto a pretendere la riduzione in pristino, oltre al risarcimento dei danni.
Ancora la giurisprudenza ha chiarito che al pari dei regolamenti locali, anche le disposizioni del d.m. 2 aprile 1968, n. 1444 devono ritenersi immediatamente operative nei rapporti tra privati in quanto integrative dell’art. 873 c.c. (Cass. civ., sez. II, 23 gennaio 2018, n. 1616; id. 26 luglio 2016, n. 15458; id. 15 luglio 2016, n. n. 14552).
Il Tar ha quindi affermato che sul piano delle fonti il rapporto di integrazione che si instaura tra l’art. 873 c.c. e i regolamenti locali, non è dissimile al rapporto di integrazione che intercorre, in forza dell’art. 41 quinquies, l. 17 agosto 1942, n. 1150, tra l’art. 873 c.c. e il d.m. 2 aprile 1968, n. 1444. Pertanto anche per la distanza dai confini, così come per la distanza tra costruzioni, devono valere i principi affermati dalla Corte costituzionale (sentenza 24 febbraio 2017, n. 41) la quale ha ribadito che la disciplina delle distanze fra costruzioni, ed in particolare quella degli artt. 873 e 875 cod.civ., attiene in via primaria e diretta ai rapporti tra proprietari di fondi finitimi. Non si può pertanto dubitare che la disciplina delle distanze, per quanto concerne i rapporti suindicati, rientri nella materia dell’ordinamento civile, di competenza legislativa esclusiva dello Stato» (sentenza n. 232 del 2005)”.
Ne discende che tutte le norme integrative delle disposizioni di cui all’art. 873 c.c., e pertanto anche quelle dei regolamenti locali oltre a quelle previste dal d.m. 2 aprile 1968, n. 1444, concorrendo alla configurazione del diritto di proprietà nella disciplina dei rapporti di vicinato al fine di assicurare un’equità nell’utilizzazione edilizia dei suoli privati attribuendo un vero e proprio diritto soggettivo al reciproco rispetto, che in quanto tale gode di tutela reale mediante la riduzione in pristino in caso di violazione, rientrano nella materia dell’ordinamento civile.
Sotto questo profilo la norma regionale di cui all’art. 64, l. reg. 30 dicembre 2016, n. 30, nella parte in cui consente di non rispettare le distanze dai confini stabilite dagli strumenti urbanistici e dai regolamenti locali integrative dell’art. 873 c.c., a giudizio del Tar risulta pertanto invasiva della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile.
Il secondo profilo che risulta violato è quello della lesione della sfera di autonomia normativa comunale in violazione degli artt. 5, 114, comma 2, 117, comma 6 e 118 Cost. (con riguardo a quest’ultima norma per la violazione del principio della sussidiarietà verticale). Infatti la legge statale storicamente riconosce in capo al Comune l’esercizio delle competenze pianificatorie e regolatorie dell’uso del territorio (cfr. la l. 17 agosto 1942, n. 1150) e gli articoli 114, comma 2, e 117, comma 6, Cost, nonché l’art. 4, l. 5 giugno 2003, n. 131, riconoscono un ambito di autonomia regolamentare dei Comuni che, qualora come nel caso di specie sia da esercitare in una funzione attribuita dalla legislazione dello Stato, la Regione non può conculcare. Sul punto devono pertanto ritenersi ancora validi i principi affermati dalla Corte Costituzionale in un contesto antecedente alla riforma del Titolo V della Costituzione, ma che risultano ancor più attuali per effetto dell’espresso riconoscimento, ad opera di tale riforma, dell’autonomia normativa dei Comuni nella Costituzione.
La Corte Costituzionale ha infatti affermato che “gli artt. 5 e 128 della Costituzione presuppongono una posizione di autonomia dei comuni, che le leggi regionali non possono mai comprimere fino a negarla” (sentenze nn. 286 e 83 del 1997), precisando che tale principio deve essere inteso nel senso che "il potere dei comuni di autodeterminarsi in ordine all’assetto e alla utilizzazione del proprio territorio non costituisce elargizione che le regioni, attributarie di competenza in materia urbanistica siano libere di compiere", in quanto l’art. 128 Cost. "garantisce, con previsione di principio, l’autonomia degli enti infraregionali, non solo nei confronti dello Stato, ma anche nei rapporti con le stesse regioni" (cfr. sentenza n. 83 del 1997; si vedano altresì le sentenze n. 157 del 1990; n. 212 del 1991; n. 61 del 1994).
Pertanto l’art. 64, l. reg. 30 dicembre 2016, n. 30, avendo esautorato i Comuni dal disciplinare in conformità con le specifiche esigenze di un ordinato sviluppo del proprio territorio ed in modo equo i rapporti tra i proprietari confinanti per una intera categoria di interventi edilizi che corrispondono a quelli attuativi della legge sul piano casa, viola l’autonomia normativa dei Comuni riconosciuta dagli artt. 5, 114, comma 2, 117, comma 6, e 118 Cost..
Infine risulta altresì violato l’art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza e della disparità di trattamento che costituiscono un parametro particolarmente rilevante rispetto alla norma della cui legittimità costituzionale si dubita che è una norma di interpretazione autentica al primo comma, e retroattiva al secondo comma, che per essere costituzionalmente legittima deve trovare adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non deve contrastare con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti (ex pluribus cfr. Corte Costituzionale n. 73 del 2017; n. 170 del 2013, nonché le sentenze n. 78 del 2012 e n. 209 del 2010).
Infatti la previsione, nell’ambito degli strumenti urbanistici e nei regolamenti comunali, di una distanza di cinque metri dal confine persegue chiaramente una finalità di carattere perequativo, imponendo una ripartizione equa, in parti uguali, del sacrificio derivante dal necessario rispetto della distanza di dieci metri da pareti finestrate prevista dal d.m. 2 aprile 1968, n. 1444.
In allegato l'ordinanza del Tar Veneto
