I criteri di aggiudicazione e le novità contenute nella nuova Direttiva Appalti 24/2014/Ue per la valutazione delle offerte sono stati illustrati da Ivana Malvaso, Coordinatore del Gruppo di lavoro “Direttive appalti” Itaca Regione Toscana, nel corso del seminario pubblico organizzato da Itaca “Direttiva Appalti 24/2014/Ue – L’analisi delle Regioni”, tenutosi a Roma lo scorso 9 giugno.
Tema centrale dell’iniziativa è stato l’esame delle novità introdotte dalla nuova direttiva appalti 24/2014/UE e il suo complesso iter di recepimento avviato con l’emananda legge delega.
I CRITERI DI AGGIUDICAZIONE. La disciplina dei criteri di aggiudicazione – si legge nella presentazione a cura di Ivana Malvaso - è contenuta nell'art. 67 e nei considerando da 89 a 99 della nuova Direttiva Appalti 24/2014/Ue.
L'art. 67 è una Disposizione a recepimento obbligatorio con previsione all'interno del paragrafo 2, ultimo capoverso, di una disposizione a recepimento facoltativo.
I criteri di aggiudicazione hanno formato oggetto di rilevanti modifiche rispetto alla previgente impostazione, sia da un punto di vista formale che sostanziale.
La categoria dell’“offerta economicamente più vantaggiosa” viene ora utilizzata per indicare i criteri i aggiudicazione in generale.
Il nuovo significato attribuito a tale termine, come precisato al considerando 89, risponde all'esigenza di affermare che l'amministrazione nel valutare le offerte deve scegliere quella che è la migliore soluzione anche dal punto di vista economico.
L'offerta economicamente più vantaggiosa può essere individuata sulla base di:
a) criterio puramente economico, che può fare riferimento a parametri alternativi quali il prezzo o il costo, secondo un approccio costo/efficacia quale il costo del ciclo di vita;
b) miglior rapporto qualità/prezzo (che corrisponde al criterio oggi noto come offerta economicamente più vantaggiosa).
L'ESCLUSIONE DEL CRITERIO DEL PREZZO. L'art. 67 all'ultimo capoverso del paragrafo 2 prevede una disposizione a recepimento facoltativo che attribuisce agli stati membri la possibilità di: escludere l'utilizzo del prezzo o del costo come unico criterio di aggiudicazione; limitarne l'uso a determinate categorie di amministrazioni; limitarne l'uso a determinati tipi di appalto.
Questa disposizione trova la sua motivazione nel considerando 90 che prevede la possibilità per gli Stati membri di proibire o limitare il ricorso al solo criterio del prezzo o del costo per valutare l’offerta economicamente più vantaggiosa qualora tale criterio non sia ritenuto appropriato.
QUALITÀ/PREZZO: PRINCIPI GENERALI. La direttiva demanda la scelta del criterio alle amministrazioni, individuando però i seguenti principi generali per l'applicazione degli stessi:
- devono essere connessi con l'oggetto dell'appalto;
- devono permettere una valutazione comparativa del livello di prestazione di ciascuna offerta rispetto all'oggetto dell'appalto;
- non devono conferire alle amministrazioni una libertà incondizionata di scelta;
- devono garantire una concorrenza effettiva e leale ed essere accompagnati da disposizioni che consentono l'efficacia della verifica delle informazioni fornite dagli offerenti.
Il legislatore comunitario conferma per le amministrazioni la necessità di:
- valutare e scegliere bene i criteri di valutazione
- prevedere elementi connessi all'oggetto dell'appalto
- indicare nella documentazione di gara i criteri di aggiudicazione dell'appalto nonché la ponderazione relativa attribuita a ciascuno di tali criteri
- prevedere elementi che consentano in fase di esecuzione la verifica di quanto offerto dalle imprese.
La connessione rispetto all'appalto può riguardare qualsiasi aspetto della fornitura, del servizio o del lavoro oggetto dell'appalto e in qualunque fase del ciclo di vita.
L'IMPORTANZA DELLA PROGETTAZIONE. La definizione del criterio da utilizzare per l'individuazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa - prezzo oppure qualità/prezzo (sulla base di quali elementi?) - diventa quindi un momento fondamentale per l'amministrazione la scelta deve trovare i suoi fondamenti nel progetto della fornitura, del servizio o dell'opera perché i criteri di aggiudicazione devono essere strettamente collegati con le caratteristiche del progetto messo a gara e tradursi poi in vincoli contrattuali nella fase di esecuzione del contratto.
MIGLIOR RAPPORTO QUALITÀ/PREZZO. L'art. 67 indica a titolo non esaustivo alcuni criteri che possono essere utilizzati per valutare il miglior rapporto qualità/prezzo che in parte ripercorrono i criteri già indicati nell'art. 53 della direttiva 18/2004 e in parte introducono delle novità.
I criteri vengono raggruppati in tre macro tipologie che attengono alla qualità, all'organizzazione del personale e ai servizi post vendita /consegna.
QUALITÀ. La qualità comprende il pregio tecnico, caratteristiche estetiche e funzionali, accessibilità, progettazione adeguata per tutti gli utenti, caratteristiche sociali, ambientali e innovative, la commercializzazione e relative condizioni.
SERVIZI POST-VENDITA E ASSISTENZA TECNICA. Condizioni di consegna quali date di consegna, processo di consegna e termine di consegna o di esecuzione.
ORGANIZZAZIONE DEL PERSONALE. L'organizzazione, le qualifiche e l'esperienza del personale possono costituire un criterio di valutazione quando la qualità del personale incaricato può avere un'influenza significativa sul livello dell'esecuzione dell'appalto.
La Direttiva supera la rigida impostazione di escludere dagli elementi di valutazione l’esperienza dell’operatore economico e consente ora di valutare l’organizzazione, le qualifiche e l'esperienza del personale incaricato di eseguire l’appalto.
Il considerando 94 evidenzia fra le ipotesi in cui è possibile prevedere questo criterio l'affidamento di servizi intellettuali, quali quelli di consulenza o architettura e introduce la necessità che le amministrazioni prevedano meccanismi di controllo sul personale impiegato e per la sua sostituzione.
Nella valutazione qualità / prezzo l'elemento economico dovrebbe costituire un elemento da valutare sempre. Il considerando 90 afferma infatti che l'offerta economicamente più vantaggiosa non dovrebbe prescindere da una valutazione anche dei costi e quindi i criteri qualitativi devono essere accompagnati da un criterio sui costi in termini di prezzo o costo del ciclo di vita.
Unica eccezione la presenza di disposizioni nazionali che determino la remunerazione di determinati servizi o impongano un prezzo fisso per determinate forniture.
AGGIUDICAZIONE IN CASO DI PRESENZA DI DISPOSIZIONI NAZIONALI CHE PREDETERMINANO IL PREZZO. L'art 67 paragrafo 2 penultimo capoverso prevede che in presenza di disposizioni nazionali che predeterminano il prezzo, l'elemento relativo al costo può assumere la forma di un prezzo o costo fisso sulla base del quale gli operatori competono su criteri qualitativi.
Il considerando 93 precisa che, anche laddove vi siano disposizioni nazionali che determinano la remunerazione di taluni servizi o impongano un prezzo fisso per determinate forniture, resta possibile valutare il rapporto qualità/prezzo sulla base di fattori diversi dal solo prezzo o dalla sola remunerazione. In tal caso possono essere valutati fattori che privilegiano gli aspetti ambientali o sociali.
Il considerando 93 in ultimo raccomanda, data l'ampia possibilità di valutare la qualità /prezzo sulla base di criteri sostanziali, di evitare il ricorso al sorteggio quale unico mezzo di aggiudicazione.
VALUTAZIONE ECONOMICA. L'aspetto economico può essere valutato relativamente:
- al prezzo ovvero al solo costo diretto di acquisizione della fornitura, del servizio o del lavoro senza considerare i costi indiretti che l'amministrazione sarà chiamata a sostenere nel corso del ciclo di vita di quella fornitura;
oppure
- al costo del ciclo di vita ovvero tenendo conto dei costi diretti e indiretti che l'amministrazione sarà chiamata a sostenere durante tutta la vita di utilizzo della fornitura o dell'opera o svolgimento del servizio.
COSTO DEL CICLO DI VITA. L'art. 68 prevede fra i costi del ciclo di vita che possono essere valutati, ove pertinenti:
a) costi sostenuti dall'amministrazione o da altri utenti quali: costi relativi all'acquisizione, costi connessi all'utilizzo, quali consumo di energia e di altre risorse, costi di manutenzione, costi relativi alla fine di vita, come i costi di raccolta e riciclaggio;
b) costi imputabili a esternalità ambientali legate ai prodotti, ai servizi o lavori nel corso del ciclo di vita a condizione che il loro valore monetario possa essere determinato e verificato. Tra tali costi possono essere ricompresi i costi delle emissioni di gas a effetto serra e di altre sostanze inquinanti nonché altri costi legati all'attenuazione dei cambiamenti climatici.
Ai fini della valutazione nei documenti di gara devono essere indicati i dati che gli offerenti devono fornire ed il metodo che l'amministrazione impiegherà per determinare i costi del ciclo di vita. La valutazione deve fondarsi su metodi predefiniti. Per la valutazione dei costi imputati alle esternalità ambientali il metodo deve soddisfare tutte le seguenti condizioni:
- essere basato su criteri oggettivi, verificabili e non discriminatori. Se il metodo non è stato previsto per una applicazione ripetuta o continua, lo stesso non deve favorire né svantaggiare indebitamente taluni operatori economici;
- deve essere accessibile a tutti;
- i dati richiesti possono essere forniti con ragionevole sforzo da operatori normalmente diligenti, compresi operatori di paesi terzi parti dell'APP o di altri accordi internazionali che l'Unione deve rispettare.
La direttiva prevede la possibilità di definire metodi a livello nazionale, regionale o locale. I metodi, al fine di evitare distorsioni della concorrenza, dovrebbero essere generali e non definiti per una particolare procedura.
ELENCO DEGLI ATTI LEGISLATIVI. L'allegato XIII contiene l'elenco degli atti legislativi che approvano metodi comuni per la valutazione del costo del ciclo di vita.
L'allegato attualmente prevede la direttiva 33/2009 che riguarda la promozione di veicoli puliti e a basso consumo energetico nel trasporto su strada, recepita nel nostro ordinamento con il D.Lgs. 24 del 2011.
La direttiva all'art. 5 prevede la metodologia di calcolo dei costi di esercizio durante l'intero ciclo di vita connessi al consumo energetico, ai costi relativi all'emissione di CO2 e alle emissioni di sostanze inquinanti che sono imputabili all'esercizio del veicolo al fine di trasformare in valore monetario tali costi e poter valutarli in fase di acquisto dei veicoli.
