Foto di Andrea Piacquadio da Pexels
Con determina a contrarre del 6 novembre 2023, il Commissario straordinario per la realizzazione del nuovo polo ospedaliero e universitario di Trento, ha indetto la gara per acquisire il progetto dell’opera mediante la procedura ristretta disciplinata dall’art. 72 del D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36.
Nella Gazzetta ufficiale dell’Unione Europea del 7 novembre 2023 è stato pubblicato il bando nella forma dell’avviso di preinformazione, mentre nel sistema informativo provinciale in materia di contratti pubblici SICOPAT è stato pubblicato il disciplinare di gara relativo alla prima fase di selezione degli operatori economici.
La procedura ha un importo stimato a base di gara pari a € 37.099.598,78, di cui € 23.464.321,09, soggetto a ribasso, per la predisposizione del progetto di fattibilità tecnica ed economica, ed € 13.635.277,69 per la direzione dei lavori posta in opzione.
L’aggiudicazione è prevista mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa con l’attribuzione di 80 punti per la qualità e di 20 punti per il prezzo.
Il ricorso dei professionisti tecnici
L’Ordine degli Ingegneri, l’Ordine Architetti pianificatori paesaggisti e conservatori, e l’Ordine dei Geologi della Provincia Autonoma di Trento, con un ricorso hanno impugnato gli atti della procedura ritenendoli illegittimi perché prevedono la ribassabilità in sede di offerta anche della componente “compenso” del corrispettivo posto a base d’asta.
Secondo i ricorrenti tale previsione lede le norme di rango primario e deontologiche che disciplinano la corretta determinazione e liquidazione dei compensi e delle spese in favore dei professionisti, arrecando una lesione alle finalità di tutela della dignità e del decoro delle professioni di cui sono istituzionalmente titolari.
Il TAR respinge il ricorso
Con la sentenza n. 59/2025 pubblicata il 13 marzo, il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica) ha respinto il ricorso ritenendolo infondato nel merito.
“Va premesso”, si legge nella sentenza, “che esula dalla controversia in esame la disciplina prevista dai commi 15 bis, 15 ter e 15 quater dell’art. 41 del D.lgs. n. 36 del 2023, inseriti dal D.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, recante “Disposizioni integrative e correttive al codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36”, che hanno introdotto in termini innovativi dei criteri per disciplinare la ribassabilità del corrispettivo degli affidamenti dei servizi di architettura e ingegneria.
La vicenda in esame deve pertanto essere esaminata solamente alla luce della normativa previgente applicabile alla fattispecie per il principio tempus regit actum.
Come è noto nella giurisprudenza di primo grado sono emersi due orientamenti tra loro contrastanti in merito alla questione oggetto dell’odierna controversia.
Nel senso prospettato dagli Ordini ricorrenti si sono espresse le sentenze T.A.R. Veneto, Sez. III, 3 aprile 2024, n. 632, T.A.R. Lazio, Roma, Sez. V ter, 30 aprile 2024, n. 8580 e T.R.G.A. Sez. Bolzano, 9 ottobre 2024, n. 230 e 231. In senso contrario si sono espresse le sentenze T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 16 luglio 2024, n. 1494 e T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 25 luglio 2024, n. 483.
Il contrasto giurisprudenziale è stato infine composto dal Consiglio di Stato che, nell’esercizio della funzione nomofilattica propria del Giudice di appello, con le sentenze Sez. III, 27 gennaio 2025, n. 594, e Sez. V, 3 febbraio 2025, n. 844, ha chiarito che il Codice dei contratti pubblici di cui al D.lgs. n. 36 del 2023, presenta una disciplina in sé compiuta ed autosufficiente in materia di corrispettivi per gli affidamenti dei servizi di architettura e ingegneria, ivi inclusa la componente del compenso professionale, con la conseguenza che le regole sull’equo compenso di cui alla legge n. 49 del 2023 non trovano diretta applicazione nell’ambito di procedure di affidamenti pubblici di servizi e non possono fondatamente essere invocate per eterointegrare le regole di gara.
Alla base di tale conclusione è posta la constatazione che il dato normativo della disciplina sui contratti pubblici e della disciplina sull’equo compenso si riferiscono ad apparati regolatori diversi.
Per “equo compenso”, ai sensi dell’art. 1 della legge n. 49 del 2023, si intende “la corresponsione di un compenso proporzionato alla quantità e alla qualità del lavoro svolto, al contenuto e alle caratteristiche della prestazione professionale” conforme ai compensi previsti, per i professionisti iscritti agli ordini e collegi, dal decreto ministeriale adottato ai sensi dell'articolo 9 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27.
In attuazione della norma da ultimo menzionata è stato emanato il decreto del Ministro della giustizia 20 luglio 2012, n. 140, recante il regolamento per la “determinazione dei parametri per la liquidazione da parte di un organo giurisdizionale dei compensi per le professioni regolarmente vigilate dal Ministero della giustizia”, applicabile nelle ipotesi in cui, in difetto di accordo tra le parti, il Giudice debba liquidare il compenso spettante al professionista.
La determinazione del compenso in questi casi viene compiuta in misura variabile con dei margini di flessibilità.
L’art. 36 del D.M. 20 luglio 2012, n. 140, per le professioni dell’area tecnica, dispone infatti che l’organo giurisdizionale possa liquidare il compenso, rispetto ai parametri minimi e massimi previsti dalla tabella Z-1 allegata al decreto, con un aumento o una diminuzione del 60 per cento in ragione della natura dell'opera, del pregio della prestazione, dei risultati e dei vantaggi, anche non economici, conseguiti dal cliente, e dell'eventuale urgenza della prestazione.
L’art. 3 della legge n. 49 del 2023 definisce come iniquo il compenso che si ponga al di sotto della soglia minima così quantificata, in quanto tale suscettibile di dichiarazione giudiziale di nullità, su iniziativa del professionista, e di rideterminazione giudiziale secondo i parametri previsti dal decreto.
La normativa sui contratti pubblici non prevede invece analoghi meccanismi nell’individuazione del corrispettivo dovuto al professionista.
L’art. 41, comma 15, del D.lgs. n. 36 del 2023, nel testo ratione temporis applicabile alla fattispecie in esame, prevede che “nell’allegato I.13 sono stabilite le modalità di determinazione dei corrispettivi per le fasi progettuali da porre a base degli affidamenti dei servizi di ingegneria e architettura […]”, commisurati al livello qualitativo delle prestazioni e delle attività relative alle varie fasi interessate, e che “i predetti corrispettivi sono utilizzati dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti ai fini dell'individuazione dell'importo da porre a base di gara dell'affidamento”.
L’allegato I.13 richiamato dalla norma sopra citata, come chiarito dall’art. 1, reca la “disciplina le modalità di determinazione dei corrispettivi dovuti per le fasi progettuali da porre a base degli affidamenti dei servizi di ingegneria e architettura, determinati, mediante attualizzazione del quadro tariffario di cui alla tabella Z-2 del decreto del Ministro della giustizia 17 giugno 2016”.
A sua volta il decreto 17 giugno 2016 del Ministero della Giustizia, adottato di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, recante “Approvazione delle tabelle dei corrispettivi commisurati al livello qualitativo delle prestazioni di progettazione adottato ai sensi dell'art. 24, comma 8, del decreto legislativo n. 50 del 2016”, come chiarito dalla pronunce di appello sopra menzionate, ha il solo scopo di costituire per le stazioni appaltanti la base di riferimento ai fini dell’individuazione dell’importo da porre a base di gara, sul quale può svolgersi, in un’ottica proconcorrenziale, il ribasso proposto dagli operatori la cui sostenibilità giuridica ed economica può essere esaminata esclusivamente nel sub procedimento di verifica dell’anomalia”.
Perché le censure proposte vanno bocciate
Secondo il Tar di Trento, “alla luce di tali premesse le censure proposte, che muovono dall’infondato presupposto dell’applicabilità della disciplina prevista dalla legge n. 49 del 2023 ai contratti pubblici, non possono trovare un riscontro favorevole, non potendosi configurare un contrasto tra la lex specialis e una disciplina imperativa che possa dar luogo al meccanismo di eterointegrazione contrattuale ai sensi degli articoli art. 1376 e 1339 cod. civ. nel senso prospettato dai ricorrenti.
Infatti “i due meccanismi divisati dal d.m. n. 140/2012 e dal D.I. 17 giugno 2016 pur recando un nucleo comune (la formula moltiplicatoria per il compenso) differiscono quanto a natura della fonte normativa (si tratta di due regolamenti ministeriali ben distinti, l’uno ministeriale, l’altro interministeriale), scopi (l’uno mira a disciplinare la liquidazione dei compensi equi, l’altro punta alla determinazione dei corrispettivi da porre a base di gara) e struttura (l’una si contraddistingue per un range di flessibilità, mentre l’altro definisce un importo fisso) legittimando una ricostruzione dicotomica nel senso che la prima fonte individua il minimum corrispettivo inderogabile (il compenso equo ribassabile sino al 60%), mentre la seconda individua il corrispettivo equo da porre a base di gara” ( in questi termini il punto 5.4, paragrafo iv, della parte in diritto della sentenza Consiglio di Stato, Sez. III, 27 gennaio 2025, n. 594).
Per completezza va soggiunto che nella procedura di gara all’esame, considerata la tipologia del servizio, il ribasso massimo ammissibile è stato fissato, a pena di esclusione, nella misura massima del 50%, e questa previsione deve ritenersi ammissibile ai sensi della normativa applicabile alla fattispecie, tenuto conto che, come è stato osservato, seppure “la legge n. 49 del 2023 non trova diretta applicazione nell’ambito delle procedure di affidamento dei contratti pubblici, nulla vieta che la stazione appaltante possa, nell’esercizio della propria discrezionalità ed entro termini ragionevoli, prevedere clausole di non ribassabilità del corrispettivo a fini di tutela dell’equo compenso professionale” atteso che “lo stesso articolo 108, comma 2, lett. b), d.lgs. n. 36 del 2023, nel prevedere che «Sono aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo:
[…] b) i contratti relativi all’affidamento dei servizi di ingegneria e architettura e degli altri servizi di natura tecnica e intellettuale di importo pari o superiore a 140.000 euro» non preclude in radice una modulazione del suddetto «rapporto qualità/prezzo» in termini di maggior valorizzazione della prima, e cioè con previsione di (parziali) limiti alla ribassabilità del corrispettivo” (in questi termini Consiglio di Stato, Sez. V, 3 febbraio 2025, n. 844, punto 2.3.7. in diritto).
In definitiva, alla luce di tali considerazioni, il ricorso deve essere respinto”, ha concluso il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento.
Il comunicato della RPT e degli Ordini/Collegi tecnici del Trentino
Riportiamo il commento della Rete delle Professioni Tecniche del Trentino e degli Ordini/Collegi tecnici della Provincia di Trento in un comunicato congiunto.
“Nel momento in cui si è assunta la decisione di impugnare la gara, in assenza di chiarimenti da parte del legislatore nazionale sull’applicabilità della legge 49/2023 in materia di equo compenso alle procedure di affidamento disciplinate dal Codice dei Contratti, era necessario basarsi sulle posizioni espresse dalla giurisprudenza che si stava formando sul tema.
Ricordiamo, in particolare, le sentenze T.A.R. Veneto, Sez. III, 3 aprile 2024, n. 632, T.A.R. Lazio, Roma, Sez. V ter, 30 aprile 2024, n. 8580 e T.R.G.A. Sez. Bolzano, 9 ottobre 2024, n. 230 e 231, in cui si sosteneva che la legge sull’equo compenso, come norma imperativa da ritenersi applicabile alle procedure ad evidenza pubblica, impedisse una disciplina di gara contra legem.
Nell’odierna sentenza il Tribunale respinge il ricorso sulla base delle argomentazioni nel frattempo enunciate dal Consiglio di Stato nell’esercizio della funzione nomofilattica propria del Giudice di appello, con le sentenze Sez. III, 27 gennaio 2025, n. 594, e Sez. V, 3 febbraio 2025, n. 844.
Segnaliamo che proprio in considerazione di questa situazione, stante, cioè, la non univocità di orientamenti giurisprudenziali sui punti controversi, nonostante l’esito della lite, il TRGA Trento ha deciso per l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
Non possiamo tralasciare la circostanza che le stesse difficoltà interpretative che hanno dato origine al nostro ricorso hanno portato anche ad un intervento da parte del legislatore nazionale, che nel c.d. Decreto Correttivo (Decreto Legislativo 31 dicembre 2024, n. 209 “Disposizioni integrative e correttive al codice dei contratti pubblici”), a tutela del principio dell’equo compenso, ha imposto dei limiti massimi ai ribassi, sia in sede di gara sia nell’ipotesi di affidamenti diretti.
Abbiamo apprezzato la solerzia con cui l’Amministrazione provinciale, in questo frangente, si è espressa, con apposita circolare, nel rilevare come le modifiche introdotte con il Correttivo fossero da ritenersi immediatamente applicabili anche sul nostro territorio. Un’apertura in tal senso si era già, peraltro, verificata in relazione alla procedura di gara relativa alle prestazioni tecniche per la viabilità del Polo Ospedaliero, modificata nel mese di dicembre 2024 facendo riferimento alla previsione di una quota parte ribassabile del base di gara pari al 35%, come da indicazioni del Correttivo che, in quel momento, era ancora in fase di emanazione. Si sarebbe auspicato un analogo atteggiamento anche per la procedura da noi impugnata, evitando l’insorgere stesso della controversia e a vantaggio di tutti.
Non si pone in dubbio che l’incarico in questione, ora affidato, sarà reso con la massima professionalità necessaria per un’opera di tale rilevanza per il nostro territorio, nel pieno rispetto degli obblighi contrattuali così come della deontologia professionale, ma senza con ciò voler essere tacciati di pessimismo, temiamo che un ribasso di tale entità, non possa essere privo di conseguenze sotto il diverso profilo qualitativo.
A nostro avviso, il rischio di accettare un ribasso del 50%, pur se ritenuto conforme alla legge dal TRGA, (ricordiamo che l’aggiudicazione finale è stata assegnata ad un concorrente che ha proposto il 48% di ribasso nell’offerta economica), è che venga compromessa la possibilità che i progettisti facciano scelte progettuali innovative, perché saranno costretti ad operare in un’ottica di massima efficienza, a tutela dell’economicità dell’incarico assunto, che difficilmente potrà consentire di dedicare tempo ulteriore allo studio di soluzioni e proposte alternative orientate ai massimi livelli di qualità. Questo limiterà quindi il valore che tali scelte potrebbero rappresentare per un’opera strategica come il nuovo Ospedale del Trentino, che dovrebbe essere e dovrà essere, nell’interesse della collettività, null’altro e niente di meno che il miglior ospedale realizzabile con le risorse disponibili.
Il Governo è dovuto intervenire dichiarando che, per opere di questo tipo, ribassi che coinvolgano più del 35% degli importi posti a base di gara, non rappresentano correttamente l’applicazione di un compenso equo.
Speriamo di essere in errore e che i nostri timori vengano disattesi.”
