“Divisione in lotti, partecipazione e competizione nelle gare d’appalto” è il titolo del secondo volume dei Quaderni Consip (n. 2/2016), frutto del lavoro di analisi e ricerca dell’Ufficio Studi Consip (Gian Luigi Albano, Angela Cipollone, Marco Sparro).
Il volume, come spiega nella Prefazione l’amministratore delegato della società, Luigi Marroni “mira a condividere con gli altri attori nel mercato degli appalti pubblici un modello concettuale di riferimento e un linguaggio comune con il quale affrontare uno degli aspetti rilevanti nel determinare il livello di competizione in gara e, in particolare, il grado di partecipazione delle PMI”.
Numero e caratteristiche dei lotti costituiscono decisioni cruciali nel disegno di una gara d’appalto, poiché esercitano un impatto diretto sulla partecipazione potenziale e contribuiscono a determinare il grado di competizione. Il legislatore, sia nazionale che europeo, annovera la suddivisione in lotti tra le leve più efficaci per favorire la partecipazione delle piccole e medie imprese (PMI) al mercato della domanda pubblica.
Il lavoro dell’Ufficio studi Consip evidenzia accorgimenti nel disegno di gara per stimolare la partecipazione e la capacità di competizione delle imprese di minori dimensioni.
LE CONSIDERAZIONI FINALI. “Questo lavoro – si legge nelle considerazioni finali - ha percorso le motivazioni economiche che sottendono alla scelta della stazione appaltante di aggregare la fornitura o suddividerla in lotti.
In particolare, la discussione presentata ha messo in luce come la scelta di suddividere o meno l’oggetto di gara in uno o più lotti non influenza solamente la partecipazione in gara, ossia il numero e le caratteristiche delle imprese coinvolte nella competizione, ma anche il loro comportamento strategico, e dunque il risultato economico della gara in termini di binomio prezzo/qualità. Dunque, la scelta tra un contratto a lotto singolo versus lotti multipli dovrebbe essere guidata dalla funzione obiettivo della stazione appaltante (quale, ad esempio, massimizzare il rapporto qualità/prezzo) date le conoscenze a disposizione in merito a composizione e struttura del mercato, eventuali rischi di accordi collusivi e previsioni sulle conseguenze di lungo periodo della scelta operata.
Se la suddivisione in lotti può facilitare la partecipazione delle PMI alle gare d’appalto, esistono altri strumenti che perseguono la stessa finalità come i raggruppamenti temporanei d’imprese (RTI) e il subappalto, cui il legislatore europeo ha dedicato particolare attenzione nella Direttiva 2014/24/UE.
In particolare, il subappalto è tradizionalmente oggetto di critiche poiché si ritiene che riduca il potere negoziale dell’impresa subappaltatrice (solitamente una PMI) rispetto all’appaltatrice (solitamente di maggiori dimensioni). Proprio per questo l’art. 71(3) della sopramenzionata Direttiva recita che “[g]li Stati membri possono prevedere che, su richiesta del subappaltatore e se la natura del contratto lo consente, l’amministrazione aggiudicatrice trasferisca i pagamenti dovuti direttamente al subappaltatore per i servizi, le forniture o i lavori forniti all’operatore economico cui è stato aggiudicato l’appalto pubblico (il contraente principale). Tra tali misure possono rientrare idonei meccanismi che consentano al contraente principale di opporsi a pagamenti indebiti. Gli accordi concernenti tale modalità di pagamento sono indicati nei documenti di gara.”
Gli acquirenti pubblici hanno quindi a disposizione una pluralità di soluzioni per favorire la partecipazione anche delle imprese di minori dimensioni. Il mix di strumenti non può (e non dovrebbe) essere il risultato di una mera applicazione di ricette fisse e immutabili nel tempo. Dovrebbe invece essere strumentale al perseguimento della funzione obiettivo della stazione appaltante (o del committente) e flessibile perché la diversità dei mercati e la loro evoluzione nel tempo richiedono accorgimenti diversi oltre a una capacità di ripensare le scelte effettuate in funzione dei risultati osservati”.
