Con la sentenza n. 9850/2019 depositata ieri, la prima sezione del Tar Lazio ha in parte dichiarato inammissibile, e in parte respinto, il ricorso dei Geologi (Consiglio Nazionale e Ordini territoriali) per l’annullamento “in parte qua”, previe misure cautelari, del decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, di concerto con il Ministero dell'Interno e il Capo Dipartimento della Protezione Civile, del 17 gennaio 2018, recante “Aggiornamento delle «Norme Tecniche per le Costruzioni»”.
Con la circolare n. 428 del 1° giugno 2018, il Consiglio nazionale dei Geologi ha confermato che in data 20 aprile scorso è stato promosso il ricorso al Tar Lazio per l'annullamento dei paragrafi 2.2.6, 5.1, 6.1.1, 6.2.1, 6.2.2, 6.10, 6.12, 7.11.2, 8.2, 8.3, 8.4, 10.1 e 12, nonché dei paragrafi 3.2.2, 6.4.3.1.1, 7.11.3.4.3. e di quelli contenenti previsioni similari, delle «Norme Tecniche per le Costruzioni» - decreto del 17 gennaio 2018 del ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il ministero dell’interno e il capo dipartimento della protezione civile (pubblicato sul S.O. alla G.U. n. 42 del 20 febbraio 2018 Serie generale) - oltre che ad ogni altro atto presupposto, istruttorio, prodromico, connesso e conseguenziale, ove lesivo ed ancorché non conosciuto.
I motivi di ricorso sono, in sintesi, i seguenti:
1. violazione e falsa applicazione delle vigenti disposizioni primarie e secondarie, con conseguente eccesso di potere, per mancato rispetto dei limiti normativi entro cui le «Norme Tecniche per le Costruzioni» possono legittimamente disporre;
2. violazione e falsa applicazione della vigente normativa primaria e secondaria, con conseguente eccesso di potere, per carente considerazione o, comunque, inadeguato riconoscimento della figura del geologo quale “progettista specialista” e delle sue specifiche competenze professionali, nonostante l’attuale impossibilità di procedere ad una eterointegrazione delle «Norme Tecniche per le Costruzioni» così come aggiornate;
3. violazione e falsa applicazione della vigente normativa primaria e secondaria, con conseguente eccesso di potere, per carente considerazione o, comunque, inadeguato riconoscimento dell’esigenza di eseguire accurati studi ed indagini geologiche, da trasfondere nella modellazione geologica, geotecnica e sismica, quali ineludibili elaborati di ogni livello di progettazione per le commesse pubbliche, ma anche per i lavori privati, nonostante la suddetta impossibilità di procedere ad una eterointegrazione delle «Norme Tecniche per le Costruzioni» così come aggiornate anche per tali aspetti;
4. violazione e falsa applicazione della vigente normativa primaria e secondaria, con conseguente eccesso di potere, che impone l’utilizzo dei metodi e dei procedimenti della geotecnica per i calcoli di stabilità del complesso terreno-opera di fondazione nella misura in cui le «Norme Tecniche per le Costruzioni» prevedono l’utilizzo di relazioni, di correlazioni, di metodologie di natura empirica o di altri sistemi similari, non meglio specificati, per le verifiche di sicurezza e stabilità aventi rilevanza geotecnica, anche ai fini sismici.
LA SENTENZA DEL TAR LAZIO. Di seguito riportiamo la suddetta sentenza del Tar Lazio.
“Il Collegio, nell’esaminare il gravame, non può esimersi dall’osservare che, per quanto riguarda il ricorrente Consiglio Nazionale dei Geologi, tramite il suo rappresentante, quale componente effettivo del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, ha partecipato alla redazione delle Norme Tecniche impugnate con il ricorso, approvando il testo nella formulazione poi pubblicata sulla G. U.
Dalla documentazione depositata in atti dall’Amministrazione, risulta persino che il suddetto Consiglio Nazionale abbia espresso, con nota del 17 maggio 2017 a firma del suo Presidente e del componente del CSLLPP, la volontà “…di riconoscere al Presidente del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, il massimo organo tecnico dello Stato, ing. Massimo Sessa, di aver recepito la significatività delle istanze e delle sollecitazioni che questo Consiglio Nazionale ha sottoposto in sede di elaborazione dei documenti.”.
Così pure non può farsi a meno di riconoscere che non tutti gli ordini regionali abbiano proposto il presente gravame, risultando anzi un esplicito dissenso da parte di quello del Trentino Alto Adige, con comunicazione agli iscritti del 17 aprile 2018, che faceva riferimento ad analoga posizione di quelli di “…Lombardia, Veneto, Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Abruzzo, Basilicata, praticamente tutto il centro nord.”
Ciò, pur non rilevando in maniera decisiva ai fini della legittimazione e dell’interesse a ricorrere, a parere del Collegio dimostra quantomeno un’incertezza interpretativa delle norme come direttamente nocive per la professione di geologo.
Per quanto riguarda il primo motivo di ricorso, il Collegio, pur rilevandone formalmente la genericità, in quanto non è specificamente indicato ove le NTC abbiano avuto una portata innovativa in materia di competenze e responsabilità dei professionisti iscritti ad albi, operanti nel settore delle costruzioni, nonché in materia di previsione o, ancor di più, omissione di elaborati progettuali specialistici, ivi inclusi quelli inerenti la geologia, la geotecnica e la sismica, ritiene che – probabilmente – tale motivo di ricorso debba essere considerato prodromico ai successivi, ove sono in dettaglio specificate doglianze in tal senso.
Valga solo evidenziare, infatti, che lo stesso par. 1.1 definisce come oggetto delle NTC l’attività di definizione dei principi per il progetto, l’esecuzione e il collaudo delle costruzioni, nei riguardi delle prestazioni loro richieste in termini di requisiti essenziali di resistenza meccanica e stabilità, anche in caso di incendio, e di durabilità e che esse “…forniscono quindi i criteri generali di sicurezza, precisano le azioni che devono essere utilizzate nel progetto, definiscono le caratteristiche dei materiali e dei prodotti e, più in generale, trattano gli aspetti attinenti alla sicurezza strutturale delle opere.”.
Nessun accenno a mutamento di competenze, anche per il profilo progettuale, può evincersi dalla lettura dei profili generali delle “nuove” NTC, secondo la generica impostazione del primo motivo di ricorso, che quindi si palesa inammissibile per genericità. Inoltre, proprio perché estranea a esse ogni materia introduttiva di definizioni specialistiche, non è possibile riscontrare l’omissione lamentata dai ricorrenti, in ordine alla mancata indicazione del geologo quale “progettista specialista”, dato che le stesse NTC non potevano “innovare” in tale senso.
Passando all’esame dei successivi motivi, il Collegio non può non evidenziare il limite di delibabilità di cui alla presente sede, che non consente di introdurre una interpretazione della norma secondaria in sostituzione degli organi tecnici preposti che l’hanno redatta, per cui ogni omissione lamentata dai ricorrenti non può che scontare tale limite, proprio del giudizio di legittimità avanti al g.a.
Ebbene, il Collegio rileva che né nelle normativa primaria richiamata (art. 3 l. 112/1963 e art. 41 d.p.r. n. 328/2001) né nelle sentenze del Consiglio di Stato evidenziate emerge la reclamata figura del “progettista specialista”.
In particolare, dalle sentenze in questione, peraltro pronunciate in fattispecie relative a procedure a evidenza pubblica e relative proiezioni sul piano dell’avvalimento, del subappalto o dell’associazione di impresa, e non su impugnativa di normativa tecnica generale, è solo rappresentato, in relazione a specifica censura in quella sede per la quale il geologo non era qualificabile come progettista (bensì come mero esecutore) e l’indicazione “ab initio” del suo nominativo non rappresentava un elemento costitutivo dell’offerta, ben potendo essere integrato in un momento successivo, che tale tesi non poteva “…essere condivisa alla luce della previsione del comma 1 dell’articolo 35 del d.P.R. 207 del 2010, il quale chiarisce che le relazioni specialistiche costituiscono una parte coessenziale del progetto esecutivo, sì da qualificare come progettisti in senso proprio – e non come meri collaboratori – i professionisti che le hanno redatte” (Cons. Stato, Sez. V, 21.4.16, n.1595). Ovvero era precisato, in un “obiter dictum” che “…Proprio tali Linee Guida n. 1, recanti “Indirizzi generali sull’affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria”, al punto 3 del § II “Principi generali”, attuando e chiarendo il disposto dell’art. 31, comma 8, de. d. lgs. n. 50 del 2016, hanno ribadito, anche nel vigore del nuovo codice dei contratti pubblici, la necessità di garantire la indispensabile presenza diretta del geologo in ogni livello della progettazione e di prevenire, quindi, eventuali subappalti indiretti della relazione geologica, oltre che l’esigenza di rendere chiara la responsabilità che ricade in capo a tale progettista specialista…” (Cons. Stato, Sez. V, 7.7.17, n. 3364).
Ciò non sta a significare però che il geologo debba in assoluto essere considerato un “progettista specialista” in assenza di esplicita indicazione in tale senso da parte della normativa primaria, di cui all’art. 52 r.d. n. 2537/1925 e all’art. 2 l. n. 1086/1971.
In sostanza, le Norme tecniche impugnate non indicano che il geologo debba essere qualificato un mero collaboratore del progettista né, proprio perché non idonee a integrare la normativa primaria, non potevano far assurgere il geologo alla figura di “progettista specialista”.
Una coerente interpretazione delle norme impugnate, come peraltro osservato dalle Amministrazioni costituite, consente piuttosto di ritenere che, laddove la conoscenza geologica del sito sia imprescindibile, ben possa il geologo svolgere la sua opera professionale “in sinergia” con il progettista.
Quanto sopra precisato, quindi, consente di leggere le norme di cui al par. 6.2.1 e 6.2.2 nella giusta luce, nel senso che non si indica in alcun modo un ruolo di “mero collaboratore” del progettista da parte del geologo ma si precisa unicamente che il modello geologico deve essere sviluppato in modo da costituire elemento di riferimento per il progettista stesso, quale elemento primario e imprescindibile, e che nella modellazione geotecnica è responsabile il progettista senza per questo svilire il ruolo del geologo né escludere alcuna qualificazione di quest’ultimo nell’ambito del progetto.
Lo schema delle NTC in questione, come detto, segue l’impostazione della normativa primaria e non poteva aggiungere alcuna integrazione o definizione ulteriore, visti i limiti di cui agli artt. 2 e 3 della l. n. 1086/1971 e relativo regime di “responsabilità”.
Non si riscontra, pertanto, alcuna definizione “ondivaga” di progettista, come osservato dai ricorrenti, attenendosi le NTC alla legge e alla struttura dei rapporti tra professionalità e indice di responsabilità riguardo alla progettazione.
Analoghe considerazione devono farsi per i paragrafi 7.11.2, 10.1 e 12.
Per quanto riguarda i primi due, anche in questo caso i ricorrenti lamentano profili di illegittimità non delibabili nella presente sede, in quanto:
a) riguardo al primo, si osserva che la predisposizione delle analisi geologiche da parte del “progettista” non esclude che il geologo partecipi a tale predisposizione, soprattutto laddove è specificato che esse devono essere effettuate “in presenza di un quadro geologico adeguatamente definito”, che solo il geologo può evidentemente illustrare, e laddove è ulteriormente precisato che “…Le indagini devono comprendere l’accertamento degli elementi che, unitamente agli effetti topografici, influenzano la propagazione delle onde sismiche, quali le condizioni stratigrafiche e la presenza di un substrato rigido o di una formazione ad esso assimilabile.
La caratterizzazione fisico-meccanica dei terreni e la scelta dei più appropriati mezzi e procedure d’indagine devono essere effettuate tenendo conto della tipologia del sistema geotecnico e del metodo di analisi adottato nelle verifiche.”;
b) riguardo al secondo, laddove è detto che “II progettista resta comunque responsabile dell’intera progettazione strutturale”, il Collegio ritiene che la disposizione non vada letta isolatamente ma nel contesto delle intere NTC, in assenza di norma primaria che individui la figura del “progettista specialista”, al fine di inquadrare anche la nozione professionale di geologo nel contesto dell’opera di progettazione in sé considerata.
Per quanto riguarda il par. 12, il Collegio osserva che esso contiene i “Riferimenti Tecnici” e il riferimento alla responsabilità “del progettista” non sta a escludere il ruolo del geologo per quanto sopra detto né è fatto riferimento esplicito alla figura del “progettista unico”.
Che in altre norme (parr. 7.2.4 e 8.3) si parli di “progettista strutturale” e “professionista incaricato”, non sta a significare che siano introdotte nuove figure ma solo che, nel contesto di riferimento, si specifica la funzione relativa, senza che per questo possa pretendersi dalla “nuove” NTC una indicazione o una evidenza di competenze “di dettaglio”, non essendo questo lo scopo di tali Norme, ai sensi del suo oggetto (par. 1), come condivisibilmente osservato anche dalle Amministrazioni costituite e secondo quanto indicato nello stesso par. 7.2.4, che accompagna le sue indicazione con la locuzione “A meno di contrarie indicazioni della legislazione nazionale di riferimento” e nel par. 8.3, che si riferisce alle “Costruzioni esistenti” e alla valutazione di sicurezza attuale, prodromica a eventuali nuove progettazioni.
Inoltre, il Collegio osserva che non risulta provata, neanche con elementi indiziari, che la struttura delle NTC impugnate causi confusione nel recepimento da parte delle Regioni che, anzi, ben potrebbero specificare le modalità di recepimento con autonoma attività interpretativa.
Per quanto già illustrato, inoltre, non era possibile per le NTC individuare e identificare la figura del “progettista specialista”, non prevista nelle norme primarie di riferimento.
Parimenti infondato è il terzo motivo di ricorso, in quanto le impugnate NTC non si occupano solo delle opere pubbliche, con diversi livelli di progettazione, ma anche di opere “private”, per cui l’importanza della relazione geotecnica e geologica deve essere inquadrata nel contesto di riferimento e non si rileva quella evidente e macroscopica contraddittorietà, descritta dai ricorrenti con il richiami ai vari “sottoparagrafi” di quello n. 6, unicamente valutabile nella presente sede di legittimità, impingendo le censure del ricorso sul “merito tecnico” della valutazione.
Non si rinviene, pertanto alcuna esclusione di profili che le NTC doveva obbligatoriamente inserire alla luce della normativa primaria, ferma restando la concreta applicazione in ogni singola progettazione che, laddove richieda un approfondimento geologico/geotecnico, non potrà prescindere dall’apporto professionale del geologo stesso.
Passando a esaminare i motivi aggiunti, il Collegio osserva che l’atto impugnato consiste in una Circolare meramente applicativa.
Nelle premesse è detto, infatti, che essa è stata approvata “In considerazione del carattere innovativo di detto aggiornamento, si è ritenuto opportuno emanare la presente circolare applicativa che sostituisce la precedente circolare n. 617 del 2 febbraio 2009, relativa alle norme tecniche approvate con decreto ministeriale 14 gennaio 2008, la quale ha lo scopo di fornire agli operatori del settore, ed in particolare ai progettisti, opportuni chiarimenti, indicazioni ed clementi informativi per una più agevole ed univoca applicazione delle norme stesse.”
Inoltre, al capitolo 1 è espressamente precisato che “Le previsioni delle Norme Tecniche per le Costruzioni sono da ritenersi coordinate con ed integrate da tutte le vigenti disposizioni primarie e secondarie disciplinanti il settore delle costruzioni, ivi incluse quelle che disciplinano la loro progettazione nonché le relative competenze professionali. Analogamente, i diversi Capitoli ed i singoli paragrafi delle Norme Tecniche per le Costruzioni, e di questa Circolare, sono da ritenersi tra loro reciprocamente integrati, tanto ed in quanto le rispettive disposizioni non si pongano in contrasto oppure sia diversamente disposto in maniera espressa.”
Premesso ciò, il Collegio rileva che, per principio generale, le circolari possono formare oggetto di ricorso dinanzi al Giudice amministrativo qualora siano idonee a generare profili di eccesso di potere con riferimento ai suoi atti applicativi (Cons. Stato, Sez. IV, 13.4.16, n. 1458).
Nel caso di specie, in disparte la considerazione sulla natura dell’atto impugnato, meramente applicativo di disposizioni generali già approvate, il Collegio rileva che nei motivi aggiunti i ricorrenti ripropongono, nella sostanza, i medesimi vizi già illustrati nel ricorso.
Riguardo al primo e secondo motivo aggiunto, si è già detto che le NTC non potevano integrare la normativa primaria e prevedere un “progettista specialista” nel geologo, per cui, tanto meno, poteva farlo la Circolare “applicativa” in esame.
Così pure, non si riscontra alcuna irrilevanza nella descrizione della relazione geologica/geotecnica, come osservato in precedenza, né si ritiene che sia stata introdotta una distinzione tra “geologo” e “progettista” a proposito della relazione geotecnica lasciata a quest’ultimo.
Il par. C9.1 (Prescrizioni generali), di cui terzo motivo aggiunto, si riferisce al solo collaudo statico e prevede che il collaudatore sia tenuto a effettuare, tra altri compiti, quelli di cui alla lett. g) “…l’esame delle indagini eseguite nelle fasi di progettazione e costruzione in conformità delle vigenti norme; particolare attenzione dovrà essere posta, in tal senso, a verificare la presenza, nella documentazione progettuale, della Relazione geologica (redatta da un Geologo) e della Relazione geotecnica (redatta dal Progettista), verificando che in quest’ultima siano presenti i certificati delle indagini geotecniche – rilasciati da uno dei laboratori di cui all’art.59 del D.P.R. n.380/2001 – posti a base delle scelte progettuali inerenti le fondazioni e le relative verifiche;”.
E’ anche previsto che “Il Collaudatore statico può richiedere, quando a propria discrezione lo ritenga necessario, ulteriori accertamenti, studi, indagini, sperimentazioni e ricerche, utili per la formazione di un definitivo convincimento sulla sicurezza, durabilità e collaudabilità dell’opera.”
Da ciò il Collegio non deduce quanto lamentato dai ricorrenti, nel senso che il richiamo tra parantesi al soggetto individuato quale redattore della relazione geotecnica/geologica è meramente esemplificativo e non può essere letto come disposizione orientata a escludere la figura del geologo secondo le sue professionalità di cui alla normativa primaria sopra ricordata.
Così pure, se il collaudatore può richiedere ulteriori accertamenti, potrà ben rivolgersi anche al geologo nei limiti delle sue competenze, senza che per questo la norma in questione possa essere interpretata nel senso preclusivo prospettato dai ricorrenti, fermo restando che la relazione geotecnica, a detta degli stessi ricorrenti, è di competenza ripartita o concorrente con un ingegnere civile e ambientale, per cui non si rileva neanche l’illegittimità del par. 6.1, laddove non è sottratta alcuna competenza al geologo, dovendosi intendere i richiami al “progettista” secondo la disciplina della normativa primaria vigente.
Analogamente deve concludersi per i parr. C10.1 e C7.11.3.1 della Circolare, di cui al quarto motivo aggiunto, in quanto con il richiamo alla differenza tra “pericolosità sismica di base” e “risposta sismica locale”, i ricorrenti entrano nel merito tecnico della disposizione, inammissibile in questa sede di legittimità.
Il richiamo alle relazioni specialistiche di cui al par. C10.1 è meramente eventuale e non integra una modifica normativa.
Il richiamo all’attività del progettista, di cui al par. C7.11.3.1, che deve occuparsi dell’analisi della risposta sismica locale, non esclude che esso possa avvalersi, a tale scopo, dell’ausilio di un geologo, riconducendosi al primo la sola responsabilità di progetto, come da norme primarie richiamate e riscontrate nelle NTC.
Alla luce di quanto illustrato, pertanto, il ricorso non può trovare accoglimento.
La peculiarità e novità della fattispecie consente di compensare eccezionalmente le spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e i motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, in parte li dichiara inammissibili, nei sensi di cui in motivazione, in parte li respinge.”
In allegato la sentenza
