La Fondazione IFEL ha pubblicato nei giorni scorsi il documento "Nuovo Codice Appalti e norme derogatorie PNRR. Una breve guida per orientarsi”, suddiviso in due parti.
Riportiamo l'introduzione e il sommario.
Introduzione
Con il 01/07/2023 acquista efficacia il nuovo codice dei contratti D.Lgs. n. 36/2023, entrato in vigore dal 01/04/2023.
Tuttavia, in base al disposto dell’art. 225, comma 8 del suddetto Codice, “in relazione alle procedure di affidamento e ai contratti riguardanti investimenti pubblici finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR e dal PNC, nonché dai programmi cofinanziati dai fondi strutturali dell’Unione europea, ivi comprese le infrastrutture di supporto ad essi connesse, anche se non finanziate con dette risorse, si applicano, anche dopo il 1° luglio 2023”:
• le disposizioni di cui al D.L. n. 77/2021, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 108/2021;
• le disposizioni di cui al D.L. n. 13/2023, convertito con modificazioni, dalla Legge n. 41/2023;
• le specifiche disposizioni legislative finalizzate a semplificare e agevolare la realizzazione degli obiettivi stabiliti dal PNRR, dal PNC nonché dal Piano nazionale integrato per l’energia e il clima 2030 di cui al Regolamento (UE) 2018/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018.
La norma, apparentemente semplice, cela al contrario una serie di difficoltà esegetiche. Infatti, sia il D.L. n. 77/2021, sia il D.L. n. 13/2023, rimandano a loro volta ad altre norme, quali il D.L. n. 76/2020, che introducono deroghe, modifiche temporanee e modifiche definitive al D.Lgs. n. 50/2016, ovvero codice dei contratti abrogato dal D.Lgs. n. 36/2023 a decorrere dal 1.7.2023.
Soprattutto con riferimento alle norme che costituiscono deroga a disposizioni del vecchio codice che non sono state riprodotte nel nuovo con identici contenuti, o sulle quali il nuovo codice ha introdotto ulteriori e diverse semplificazioni anche rispetto alle norme derogatorie sopra citate, si pone un rilevante problema di coordinamento tra i diversi riferimenti normativi. Problema di coordinamento che solo in qualche caso è risolvibile in base ad una attenta disamina sul funzionamento delle fonti e sul rapporto tra loro, mentre in altri casi richiederebbe un esplicito intervento legislativo o un chiarimento esplicativo da parte del Governo.
Nell’ottica del principio del risultato contenuto nel primo articolo del nuovo codice, ed al fine di supportare gli enti locali nel difficile compito di svolgere celermente le procedure di affidamento, IFEL ha ritenuto di fornire alcune indicazioni interpretative, anche con l’obiettivo di individuare una serie di nodi e criticità sulle quali sollevare una discussione ed un approfondimento chiarificatore.
L’analisi parte dalla sottolineatura delle motivazioni che, nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, hanno spinto il Governo italiano a riformare il codice dei contratti. Si legge infatti nel documento che sostanzi il PNRR che “la semplificazione delle norme in materia di appalti pubblici e concessioni è obiettivo essenziale per l’efficiente realizzazione delle infrastrutture”.
In relazione a ciò, è “in via di urgenza è introdotta una normativa speciale sui contratti pubblici che rafforzi le semplificazioni già varate con il D.L. n. 76/2020 e ne proroghi l’efficacia fino al 2023” mentre si rimanda al 30/03/2023 l’obbiettivo di varare una complessiva riforma che “riduca al massimo le regole che vanno oltre quelle richieste dalla normativa europea” a cui consegua una “riduzione e razionalizzazione delle norme in materia di appalti pubblici e concessioni”.
Dati questi obiettivi esplicitamente inseriti nell’ambito del PNRR, risulterebbe veramente contraddittorio che della nuova normativa complessivamente semplificatoria del nuovo codice non dovessero avvantaggiarsi proprio gli appalti in attuazione del Piano. Per questo motivo riteniamo che il criterio interpretativo basilare sia quello che consente di applicare in via prioritaria il nuovo codice dei contratti agli appalti PNRR, integrando le disposizioni codicistiche con quelle relative ai controlli, al DNSH, alle clausole a sostegno della parità di genere, all’utilizzo della modellazione elettronica nella progettazione (BIM), che caratterizzano gli appalti PNRR.
Per il resto, il riferimento alle norme speciali e derogatorie deve essere indirizzate a coglierne gli aspetti ulteriormente semplificatori, quali ad esempio quelle che rendono più semplice il ricorso alle procedure d’urgenza; o le prescrizioni in materia di esclusione e di risoluzione contrattuale in caso di mancato tempestivo avvio dei lavori da parte degli aggiudicatari; o le norme che limitano la sospensione dei lavori e presidiano il rispetto dei tempi proprio in relazione alle scadenze PNRR.
Per quanto sopra abbiamo suddiviso le diverse disposizioni nel loro rapporto tra norme PNRR e nuovo codice secondo i seguenti criteri:
• norme, che abbiamo definito di carattere aggiuntivo, poiché integrano in modo complementare le norme ordinarie e dunque si aggiungono ad esse senza determinare particolari problemi applicativi (tra queste gli articoli 47; 48, commi 1,2,3,4, 6,7; 50, comma 4);
• norme semplificatorie che si applicano ai soli contratti PNRR anche in deroga al nuovo codice dei contratti;
• norme semplificatorie temporanee che continuano ad applicarsi ai soli appalti PNRR dopo il 01/07/2023 e fino al 31/12/2023, che riducono i passaggi procedurali e consentono ex lege procedure d’urgenza, sia rispetto al disposto del precedente codice sia anche rispetto alle procedure definite nel quadro del nuovo codice dei contratti.
Tra queste, alcune di carattere generale quali l’articolo 1, commi 1, ultimo periodo D.L. n. 76/2020 articolo 1, comma 2, ultimo periodo D.L. n. 76/2020; l’articolo 2, comma 1, ultimo periodo D.L. n. 76/2020; l’articolo 2, comma 2, ultimo periodo D.L. n. 76/2020; l’articolo 2, comma 3 D.L. n. 76/2020; l’articolo 5, commi 1, 2, 4, 5, 6D.L. n. 76/2020; l’articolo 8 D.L. n. 76/2020;
• altre norme semplificatorie si applicano non a tutti i contratti PNRR ma solo a taluni di essi, quali quelli relativi all’edilizia scolastica disciplinate in particolare all’art. 24, del D.L. n. 13/2023;
• disposizioni derogatorie in materia di PNRR che sono state assunte e “normalizzate” in generale per tutti gli appalti con il nuovo codice dei contratti. Tra queste: articolo 1, commi 2,3, 4, 5bis D.L. n. 76/2020.
La seconda parte di questo documento comprende alcuni approfondimenti circa le specifiche tempistiche per gli appalti PNRR, le norme volte a semplificare la conferenza dei servizi, il DNSH, i monitoraggi e le misure finalizzate a ridurre il rischio di contenzioso negli appalti PNRR, cercando così di offrire un supporto più completo agli operatori e agli enti locali.
Non possiamo infine nascondere che, anche accedendo ad una interpretazione orientata alla stregua dei principi contenuti nel PNRR, in svariati casi non risulta semplice o non si riesce proprio a individuare una accettabile forma di coordinamento tra le norme.
Il confronto tra le norme fa infatti emergere la presenza di norme semplificatorie che non semplificano se lette in relazione al nuovo codice: tra queste le norme che stabiliscono termini delle procedure di appalto e di concessione in modo differenziato tra nuovo codice e norme PNRR. In particolare, gli artt. 1 e 2 del D.L. n. 76/2020 ove sono stabiliti termini in alcuni casi minori ed in altri maggiori rispetto a quelli previsti nel nuovo codice; anche le norme in materia di progettazione che nel nuovo codice suddividono il progetto in due fasi e che invece, nelle norme derogatorie per il PNRR, rimandano alla progettazione in tre fasi.
La necessità di un intervento chiarificatore di tipo formale emerge ineludibilmente e la sua carenza può determinare non poche difficoltà sia in ambito operativo, sia per il rischio di veder aprire contenziosi. Ipotesi quest’ultima proprio non auspicabile per una tempestiva attuazione degli ambiziosi obiettivi che si è assunto il nostro paese attraverso l’attuazione del PNRR.
Il sommario
Introduzione
PARTE 1 - Analisi delle novità normative
1. Norme di carattere aggiuntivo da applicarsi ai soli contratti PNRR, integratrici di quelle ordinarie
2. Norme semplificatorie da applicarsi ai soli contratti PNRR anche in deroga al nuovo codice
3. Norme semplificatorie che continuano ad applicarsi ai soli appalti PNRR dopo il 1.07.2023 e fino al 31/12/2023
4. Disposizioni derogatorie in materia di PNRR che sono state assunte e “normalizzate” in generale per tutti gli appalti con il Nuovo Codice dei Contratti
5. Termini per le procedure di affidamento: raffronto tra norme generali e deroghe PNRR
6. Norme semplificatorie da applicarsi ai contratti PNRR relativi all’edilizia scolastica
PARTE 2 - Approfondimenti tematici
7. La progettazione e l’appalto integrato nel PNRR
8. DNSH e obiettivi ambientali nel progetto di fattibilità
9. La conferenza dei servizi
10. La qualificazione delle stazioni appaltanti nei contratti PNRR
11. I Controlli della Corte dei Conti tra Codice dei Contratti e norme PNRR
12. Le norme sul contenzioso tra codice dei contratti e norme derogatorie PNRR e PNC
