Sulla Gazzetta Ufficiale n.153 del 2 luglio 2019 è pubblicata la Delibera n. 23 del 4 aprile 2019 del CIPE, recante “Relazione sulle attivita' concernenti il Partenariato pubblico privato (PPP) 2017-2018”.
Con questa provvedimento il Comitato interministeriale per la programmazione economica ha deliberato di fare propria l'allegata relazione sull'attivita' svolta nel biennio 2017-2018 predisposta dal Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica (DIPE) e di trasmetterla ai due rami del Parlamento, ai sensi della legge n. 144/1999, art. 7, comma 11.
Come proposto nella relazione di cui alla presa d'atto l'attivita' del DIPE, con riferimento alla materia del partenariato pubblico privato e del Project financing, dovra' essere ispirata, in particolare, ad i seguenti indirizzi:
1. redigere linee guida e modelli contrattuali settoriali standard a supporto delle amministrazioni centrali e locali, in particolare per le tipologie di assistenza ripetitive;
2. diffondere le linee guida ed i modelli contrattuali standardizzati, anche mediante l'ideazione di newsletter sul sito del DIPE, sopra citati e promuoverne sul territorio l'utilizzo dei medesimi;
3. consolidare la collaborazione con l'ANCI al fine di far recepire le suddette linee guida e i modelli standardizzati nei documenti programmatici dei singoli enti locali per rafforzare la conoscenza e l'uso del partenariato pubblico privato e del Project financing sull'intero territorio nazionale;
4. fornire assistenza alle pubbliche amministrazioni su progetti di particolare rilevanza e complessita', rafforzando l'attivita' nella fase di impostazione dei progetti in PPP e sostenendone i fattori di successo che risiedono nella capacita' di recepire istanze di operativita' rispondenti ad esigenze concrete con schemi contrattuali aperti e tra loro funzionalmente collegati da una precisa causa negoziale;
5. estendere la collaborazione con l'ISTAT implementando il piu' possibile l'acquisizione della documentazione prodotta e trasmessa dalle amministrazioni pubbliche, ai fini del monitoraggio dell'impatto sul debito e sul deficit pubblico e proseguire l'attivita' di sostegno all'ISTAT nella valutazione della documentazione pervenuta;
6. rafforzare il ruolo del DIPE come interlocutore istituzionale unico a livello di sistema Paese accrescendo il dialogo e il confronto con gli altri paesi e con le istituzioni dell'Unione europea e con le istituzioni di rilievo internazionale anche al fine di migliorare ed omogeneizzare l'attivita'.
LA RELAZIONE DEL DIPE. La Relazione del DIPE sintetizza gli obiettivi raggiunti dal Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica nel corso degli anni 2017-2018, e dà altresì evidenza dei risultati raggiunti - in continuità con quanto fatto in precedenza dall’Unità tecnica finanza di progetto - negli ultimi dieci anni di attività in Presidenza del Consiglio dei Ministri, con riguardo alle funzioni in tema di Partenariato Pubblico Privato e Finanza di Progetto.
L’attività del DIPE si è estrinsecata, in particolare: nell’assistenza alle pubbliche amministrazioni in operazioni da realizzare in Partenariato Pubblico Privato (PPP), nella raccolta dati e nel monitoraggio delle operazioni ricadenti nella Decisione Eurostat 2004, nella promozione del Partenariato Pubblico Privato sull’intero territorio nazionale e nell’attivazione di rapporti di collaborazione con Enti e Istituzioni.
Come emerge dai dati pubblicati dallo European PPP Expertise Centre, negli ultimi 10 anni (2009-2018) il mercato del PPP in Europa ha evidenziato un trend decrescente, sia in termini di numero di operazioni sia in termini di valore. Nel 2018, nel vecchio continente, 39 operazioni di PPP hanno raggiunto il closing finanziario (il numero più basso di transazioni dal 1997), per un importo complessivo di circa 14,6 miliardi di euro. Tuttavia nel 2018, a fronte del decremento delle transazioni in termini di numerosità rispetto al 2017 (44 operazioni), il valore medio delle transazioni è aumentato, raggiungendo i 375 milioni di euro contro i 345 milioni di euro del 2017 e i 174 milioni di euro del 2016. In tale ambito, nel 2017, l’Italia ha evidenziato il raggiungimento di due rilevanti contratti di finanziamento nel settore dei trasporti e della sanità. Dall’analisi dei dati emerge che il mercato del PPP italiano, rispetto all’intero mercato delle opere pubbliche, è passato da una percentuale inferiore all’1%, con 332 iniziative nel 2002, a una percentuale del 17% nel 2018 con quasi 4.000 iniziative (cfr. cap. 1).
Per quanto attiene al quadro normativo in materia di PPP (cfr. cap. 2), il sistema di riferimento nell’ultimo biennio è stato interessato, principalmente, dalle integrazioni e correzioni apportate dal D.Lgs. n. 57 del 2017 al Codice dei contratti pubblici di cui al D.Lgs. n. 50 del 2016, che aveva già recepito i contenuti della Direttiva europea 2014/23.
Nell’ambito dell’attività di assistenza alle Pubbliche Amministrazioni, il DIPE ha operato, in continuità con gli anni precedenti, a seguito del trasferimento delle funzioni che sono state in capo all’UTFP fino al dicembre 2015, a supporto delle Pubbliche Amministrazioni attraverso la prestazione di servizi di assistenza tecnica, legale e finanziaria resi, di norma, per mezzo di pareri, in tutte le fasi del procedimento attraverso cui si realizzano progetti in Partenariato Pubblico Privato. Nel corso dell’ultimo biennio 2017/2018 il DIPE ha svolto 42 assistenze ad amministrazioni centrali e locali che hanno inteso realizzare operazioni in PPP, fornendo supporto in tutte le fasi della procedura, a partire dalla programmazione sino all’esecuzione e relativa gestione del contratto. Il DIPE, in tale ambito, ha fornito supporto di tipo tecnico, giuridico ed economico finanziario che si è esplicato, tipicamente, ma non esclusivamente, attraverso: la verifica del Piano Economico Finanziario (PEF) e del contratto; la verifica della corretta impostazione nella redazione del Progetto di fattibilità e la valutazione della documentazione predisposta dall’Amministrazione aggiudicatrice da porre a base di gara per l’affidamento dei contratti (cfr. cap. 3).
Con riferimento alle altre competenze in materia di PPP trasferite al DIPE, si rileva che nel 2017 e nel 2018 è proseguita la collaborazione tra il DIPE e l’ISTAT – tramite accordo - per il monitoraggio dell’impatto sul debito e sul deficit pubblico delle operazioni di partenariato pubblico privato comunicate al DIPE, ai sensi dell'articolo 44, comma 1?bis del decreto?legge 31 dicembre 2007, n. 248 convertito, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1 della legge 28 febbraio 2008, n. 31 finalizzato all’acquisizione e all’archiviazione della documentazione prodotta e trasmessa dalle Amministrazioni Pubbliche in materia di PPP (contratti, allegati tecnici, capitolati, piani economico-finanziari), nonché al successivo sostegno all’ISTAT, da parte del DIPE, nella valutazione della documentazione stessa. Al fine di garantire l’applicazione della normativa vigente, anche a seguito dell’entrata in vigore del D.Lgs. 50/2016 e ss.mm.ii., il DIPE e l’ISTAT stanno valutando l’attivazione di percorsi volti ad implementare la fattiva collaborazione dei soggetti coinvolti nelle operazioni di PPP, in relazione alla comunicazione di dati di tali operazioni (cfr. cap. 4).
Il DIPE, infine, ha promosso e diffuso anche negli anni 2017 e 2018, all’interno della Pubblica Amministrazione, l'utilizzo di modelli di PPP per la realizzazione di opere pubbliche ovvero gestione di servizi pubblici attraverso la partecipazione a diversi incontri nazionali e internazionali (cfr. cap. 5).
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE. I contenuti della relazione sull’attività svolta negli ultimi dieci anni e, in particolare, sulla più recente nel corso degli anni 2017-2018, dimostrano la centralità del ruolo ricoperto dal DIPE nella materia del Partenariato Pubblico Privato e del Project Financing; sia nell’ambito delle assistenze tecniche giuridiche ed economiche rese alle pubbliche amministrazioni, sia nell’ambito delle collaborazioni istituzionali, sia in quello di promozione di tali strumenti.
Tale centralità si è esplicitata, in concreto, fino ad oggi, mediante una imponente opera di promozione culturale presso i livelli decisionali istituzionali e di mercato, nonché mediante le imprescindibili collaborazioni tra istituzioni portatrici di differenti interessi concorrenti e convergenti in tema di finanza pubblica, anche a livello internazionale oltre che mediante l’assistenza tecnica giuridica ed economica resa alle Pubbliche Amministrazioni, per la promozione e diffusione di consolidati modelli partenariali, efficaci e di successo.
Un ruolo che si è estrinsecato con molteplici iniziative di successo: il DIPE, non a caso, nel corso dell’anno 2018, ha aggiornato la guida “Partenariato pubblico privato (PPP): 100 domande e risposte”, in relazione alle modifiche introdotte dal D. Lgs 18 aprile 2016 n.50 e ss.mm.ii. alle Linee guida ANAC e ai più recenti criteri Eurostat sulle modalità di contabilizzazione di questo tipo di operazioni (già la precedente edizione, che risale all’anno 2014, si era rilevata un strumento operativo di elevata efficacia ad uso delle pubbliche amministrazioni che intendevano avviare operazioni di PPP e di Project Financing).
Per quanto concerne le assistenze rese alle Pubbliche Amministrazioni, come già detto, queste hanno comportato la redazione di oltre 400 pareri. Con riferimento alla tipologia delle richieste di assistenza il DIPE ha ravvisato, nel periodo successivo all’entrata in vigore del nuovo Codice dei Contratti, un incremento quantitativo e qualitativo dei progetti in PPP ed in Concessione, con un correlato innalzamento del livello medio della qualità degli schemi contrattuali e dei relativi Piani economico finanziari, contribuendo a dare certezza ai rapporti giuridici-negoziali in vista della valutazione di sostenibilità economico-finanziaria e di bancabilità del progetto proposto.
Il DIPE, con riferimento alla materia del Partenariato Pubblico Privato e del Project Financing, si prefigge quindi di:
- redigere linee guida e modelli contrattuali settoriali standard a supporto delle amministrazioni centrali e locali, in particolare per le tipologie di assistenza ripetitive;
- diffondere e promuovere, sul territorio, anche mediante l’ideazione di newsletter sul sito del DIPE, le linee guida ed i modelli contrattuali standardizzati sopra citati;
- fornire assistenza alle pubbliche amministrazione su progetti di particolare rilevanza e complessità;
- estendere la collaborazione con l’ISTAT implementando il più possibile l’acquisizione della documentazione, prodotta e trasmessa dalle amministrazioni pubbliche, ai fini del monitoraggio dell’impatto sul debito e sul deficit pubblico;
- proseguire l’attività di sostegno all’ISTAT nella valutazione della documentazione pervenuta;
- rafforzare il ruolo del DIPE come interlocutore istituzionale unico a livello di sistema Paese accrescendo il dialogo e il confronto con gli altri Paesi e con le Istituzioni dell’Unione Europea e con le istituzioni di rilievo internazionale anche al fine di migliorare ed omogeneizzare l’attività.
Occorre tuttavia riconoscere, in conclusione, che, nel recente passato, le chiavi del successo sia del PPP che del Project Financing vanno ricercate, non solo a livello nazionale ma soprattutto europeo, nella loro genesi nel mondo economico regolato dai principi di common-law (es. schemi contrattuali aperti e tra loro funzionalmente collegati da una precisa causa negoziale), anteriore alla imponente opera di codificazione del Legislatore nei trascorsi venti anni, e nella capacità di recepire, con modelli flessibili, istanze di operatività rispondenti ad esigenze concrete.
Le prime operazioni di Project Financing elaborate in via pratica dal mercato rispondevano a concrete esigenze del mercato e delle istituzioni ad utilizzare schemi aperti e non ancora tipizzati per soddisfare le istanze dei cittadini-utenti di ammodernamento delle infrastrutture e innalzamento della qualità dei servizi resi con costi e tariffe sostenibili in archi temporali medio-lunghi capaci di unire più generazioni su una proiezione progettuale e di coesione sociale di più ampio respiro.
Le esigenze di finanza pubblica e di bilancio, per un verso, e di innovazione nella realizzazione di moderne infrastrutture e reti, fisiche e virtuali, con servizi efficienti e di elevato standard richiedono, oggi, un recupero di quel metodo con la conseguente capacità di osservare il dinamismo del mercato, anche transnazionale (come in origine fu per il Project Financing), e la produzione di nuovi modelli, schemi e strutture contrattuali aperti meglio rispondenti alle rinnovate esigenze generali della collettività.
Attività di ricognizione sperimentale e di sviluppo culturale (come in origine fu la missione fondante dell’UTFP) nell’attuazione dell’indirizzo politico in tema di finanza pubblica sulle reti ed infrastrutture, in particolare quelle strategiche, che - per sua natura e missione - compete oggi alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – DIPE, per essere poi sistematizzata e codificata da Legislatore in future disposizioni normative armoniche e coerenti con il quadro d’insieme del mercato dei contratti pubblici.
In allegato la delibera Cipe e la Relazione del Dipe
