Pubblichiamo il testo integrale di una interrogazione a risposta scritta, presentata il 10 marzo scorso alla Camera e indirizzata ai ministeri delle Infrastrutture e della semplificazione e pubblica amministrazione, avente ad oggetto il contenzioso e contrasto interpretativo in merito all'originaria portata della disciplina relativa alla incentivi alla progettazione e pianificazione urbanistica ex articolo 92, commi 5 e 6, del Codice Appalti (decreto legislativo n. 163/2006).
L'interrogazione ha come primo firmatario Francesca Bonomo del Partito Democratico.
BONOMO, MARIANI, BRUGNEROTTO, TACCONI, BECATTINI, GELLI, BENI, CUPERLO, BENAMATI, TARICCO, VENTRICELLI, BAZOLI, ALBINI, COCCIA, CARRESCIA, ROBERTA AGOSTINI, GANDOLFI, MISIANI, D'INCECCO, ZARDINI, LA MARCA, FEDI, GASPARINI, LENZI, IORI, GUERRA, PATRIARCA, PORTAS, BRUNO BOSSIO, VALIANTE, CAPONE, CAPOZZOLO, FABBRI, FAMIGLIETTI e ZOGGIA. — Al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, al Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione. — Per sapere – premesso che:
la legge n. 109 del 1994, cosiddetta Legge Merloni, ha introdotto l'istituto degli incentivi spettanti agli Uffici per la progettazione interna agli enti pubblici (articolo 17 e 18);
la ratio della disciplina consiste, da un lato, nella valorizzazione delle professionalità esistenti dell'ente e, dall'altro, nell'esigenza di promuovere consistenti risparmi di spesa pubblica, atteso che l'espletamento delle mansioni ad opera del personale dipendente ha costi comunque ben inferiori all'aggiudicazione del servizio in favore di soggetti esterni all'amministrazione;
l'articolo 18 della legge n. 109 del 1994, nella versione originaria, consentiva di riconoscere una quota non superiore all'1 per cento del costo dell'opera o del lavoro in favore dell'ufficio «qualora esso abbia redatto direttamente il progetto esecutivo della medesima opera o lavoro»: la «legge Merloni» trattava, dunque, solamente gli incentivi per la redazione di progetti esecutivi di opere o lavori pubblici;
tale disciplina – che inizialmente riguardava soltanto gli incentivi per la redazione di progetti esecutivi di opere o lavori pubblici – è stata innovata, una prima volta, con l'articolo 6 del decreto-legge n. 101 del 1995, che ha esteso l'incentivo anche ai progetti (di opere o lavori) preliminari e definitivi, alle indagini geologiche e geognostiche nonché agli studi di impatto ambientale, ed all'aggiornamento dei progetti già esistenti «di cui sia riscontrato il perdurare dell'interesse pubblico alla realizzazione dell'opera»;
successivamente, con legge 15 maggio 1997, n. 127 (articolo 6, comma 13), l'incentivo è stato esteso anche alla redazione di atti di pianificazione: l'articolo 18 della «legge Merloni» è stato in tal sede modificato nel senso che «L'1 per cento del costo preventivato di un'opera o di un lavoro ovvero il 50 per cento della tariffa professionale relativa ad un atto di pianificazione generale, particolareggiata o esecutiva sono destinati alla costituzione di un fondo interno da ripartire tra il personale degli Uffici tecnici dell'amministrazione aggiudicatrice o titolare dell'atto di pianificazione, qualora essi abbiano redatto direttamente i progetti o i piani, il coordinatore unico di cui all'articolo 7, il responsabile del procedimento e i loro collaboratori». All'articolo 18 della legge n. 109 del 1994 fu dunque aggiunto il comma 1-bis, secondo il quale «il fondo di cui al comma 1 è ripartito per ogni singola opera o atto di pianificazione, sulla base di un regolamento dell'amministrazione aggiudicatrice o titolare dell'atto di pianificazione...»;
la «legge Merloni» è stata successivamente oggetto, in parte qua, di ulteriori novelle: con la legge 17 maggio 1999, n. 144 (articolo 13, comma 4) sono stati riscritti i commi 1, 1-bis e 2 dell'articolo 18 della legge n. 109 del 1994. Il primo comma dell'articolo 18 della legge n. 109 del 1994 è stato dedicato agli incentivi dovuti per la redazione dei progetti, del piano-sicurezza, per la direzione lavori ed il collaudo «di ogni opera o lavoro» (da corrispondersi in misura non superiore all'1,5 per cento dell'importo posto a base di gara); il comma 1-bis del medesimo articolo 18 della «legge Merloni» ha invece imposto di riconoscere ai «dipendenti dell'Amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto» il «30 per cento della tariffa professionale relativa ad un atto di pianificazione comunque denominato»;
tali previsioni sono state poi recepite dal decreto legislativo n. 163 del 2006, cosiddetto «Codice dei Contratti», ed in particolare dall'articolo 92, commi 5 e 6, in tema di incentivi alla progettazione e pianificazione urbanistica. La norma prevedeva compensi incentivanti sia in relazione alla progettazione di opere pubbliche (comma 5) sia in relazione alla redazione di atti di pianificazione (comma 6). Con particolare riferimento a questi ultimi, l'articolo 92, comma 6, statuiva (come già i previgenti articoli 17 e 18 della legge 12 febbraio 1994, n. 109) che «Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5, tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto»;
l'articolo 13 del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114 (Gazzetta Ufficiale n. 144 del 24 giugno 2014) ha abrogato i commi 5 e 6 dell'orticolo 92 del codice dei contratti. Peraltro, contestualmente la stessa normativa ha introdotto, nel successivo articolo 93, commi 7-bis e seguenti, una disciplina degli incentivi alla progettazione del tutto analoga – per quanto qui interessa – alla precedente;
in attuazione di tali disposizioni i comuni e, più in generale, tutti gli enti pubblici dotati di nuclei di progettazione all'interno dei propri uffici, si sono dotati di un idoneo regolamento attuativo, sulla base del quale hanno erogato gli incentivi previsti dalla legge in favore dei propri dipendenti (Regolamento per la definizione ed il riparto dei fondi di incentivazione per la progettazione di opere pubbliche e la pianificazione urbanistica, ai sensi dell'articolo 92 del decreto legislativo n. 163 del 2006);
la recente legge delega per l'attuazione della nuova disciplina europea in materia di appalti pubblici e concessioni (legge 28 gennaio 2016, n. 11) ha previsto, al comma 1, lettera rr), una revisione della disciplina per gli incentivi per la progettazione interna delle pubbliche amministrazioni;
con riferimento alle disposizioni in vigore fin dal 1994, la disciplina del cosiddetto incentivo alla progettazione è stata oggetto di dubbi interpretativi, con particolare riferimento alla corretta portata applicativa delle disposizioni recate dall'articolo 92, comma 6, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163: «Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto» ed, in particolare, della definizione ivi riportata «atto di pianificazione comunque denominato»;
l'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP), (deliberazione del 21 novembre 2012, AG 22/12), nell'escludere la possibilità di estendere l'incentivo alla pianificazione dei servizi integrati di igiene urbana, ha diffusamente argomentato l'applicabilità dell'articolo 92, comma 6, del codice alla attività di pianificazione «comunque denominata», a prescindere dalla natura (puntuale o generale) dello strumento in corso di formazione;
secondo l'AVCP, «la pianificazione urbanistica, anche se in forma mediata, inerisce anche a opere o impianti pubblici... Infatti, i piani regolatori contengono tra le altre sia previsioni di c.d. zonizzazione... sia norme di localizzazione di aree destinate a formare spazi di uso pubblico, ovvero riservate a edifici pubblici o di uso pubblico...»;
l'Autorità ha sottolineato il nesso comunque sussistente tra pianificazione urbanistica e realizzazione di opere pubbliche: «la natura stessa e il contenuto della pianificazione urbanistica e in particolare dei piani regolatori consente l'erogazione dell'incentivo ex articolo 92, comma 6, del Codice dei contratti a favore dei dipendenti che abbiano partecipato alla redazione di tali strumenti urbanistici, in quanto tali atti afferiscono, sia pure mediatamente, alla progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico, dei quali definiscono l'ubicazione nel tessuto urbano»;
d'altro canto, l'orientamento dell'Autorità di vigilanza assumeva il diritto all'incentivo per l'attività di progettazione urbanistica – a prescindere dalla natura puntuale o meno dello strumento – sin dal 2000, in sede di interpretazione dell'articolo 18 del codice dei contratti (determinazione n. 43 del 25 settembre 2000, G.U. 43/2000 del 25 settembre 2000), dove si recita testualmente: «La dizione utilizzata dal legislatore “atto di pianificazione comunque denominato” fa ritenere che in esso possano ricomprendersi, oltre che i vari tipi di atti di pianificazione, anche quegli atti a contenuto normativo, quali per esempio i regolamenti edilizi, che accedono alla pianificazione, purché completi e idonei alla successiva approvazione da parte degli organi competenti»;
in nessun passo delle citate previsioni relative alla progettazione urbanistica il legislatore Ancora la spettanza dell'incentivo alla natura di variante puntuale, propedeutica all'approvazione del progetto di opera pubblica, propria dello strumento redatto dagli uffici;
di diverso avviso, tuttavia, le pronunce del giudice contabile. La Corte dei Conti ha sottolineato, in particolare, che l'incentivo in esame può essere corrisposto esclusivamente nel caso in cui lo strumento di pianificazione sia strettamente connesso con la realizzazione di un'opera pubblica e non anche in relazione alla redazione di atti di pianificazione generale, quali possono essere il piano regolatore o una variante generale, i quali costituiscono diretta espressione dell'attività istituzionale dell'ente e non giustificano la deroga al principio dell'onnicomprensività della retribuzione (in tal senso – dopo diversi e contrastanti pronunce delle sezioni regionali – Corte dei Conti, sezione delle autonomie, deliberazione del 15 aprile 2014, n. 7);
la Corte ha escluso la possibilità di riconoscere l'incentivo alla progettazione urbanistica ex se, dovendo concorrere – insieme alla redazione dell'atto di pianificazione – un requisito ulteriore individuato nella «intima connessione» tra lo strumento urbanistico in corso di formazione e la realizzazione di un'opera pubblica;
date le descritte incertezze interpretative, con atto di segnalazione al Governo n. 4 del 25 settembre 2013, l'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici ha richiesto chiarimenti in merito alla medesima questione; a tale atto, tuttavia, non è stato dato alcun riscontro;
l'ANCI Toscana, in un parere del 20 giugno 2013 denominato «Gli incentivi per la progettazione urbanistica interna – la posizione di ANCI Toscana» ha illustrato come le intenzioni del legislatore fossero quelle di corrispondere l'incentivo per tutti i tipi di pianificazione urbanistica o territoriale, anche non puntuale. L'Associazione ritiene in particolare che: «La duplice ratio legis (contenimento della spesa pubblica e valorizzazione delle professionalità interne all'Ente) induce ad attribuire l'incentivo anche all'attività di pianificazione generale, altrimenti da affidare necessariamente all'esterno dell'Amministrazione. Inoltre, l'attività di pianificazione generale non costituisce espletamento di ordinarie mansioni dell'Ufficio, ricomprese nella retribuzione ordinaria, quanto impegno straordinario richiesto – in circostanze eccezionali (la redazione di un nuovo strumento) – al pubblico dipendente»;
al contrario, alcuni comuni (tra i quali i comuni di Rivoli e Orbassano in provincia di Torino) hanno già proceduto, sulla base delle pronunce interpretative della Corte dei Conti, a instaurare procedimenti per la ripetizione di indebito nei confronti di propri dipendenti i quali – sulla base di regolamenti comunale emanati conformemente alla disciplina allora vigente – hanno ricevuto i suddetti incentivi per attività di pianificazione generale –:
se i Ministri interpellati siano a conoscenza di questo rilevante contenzioso e contrasto interpretativo in merito all'originaria portata della disciplina relativa alla incentivi alla progettazione e pianificazione urbanistica ex articolo 92, commi 5 e 6, del decreto legislativo n. 163 del 2006;
se non ritengano di dover assumere iniziative per chiarire con efficacia erga omnes quale fosse l'effettiva intenzione del legislatore, data la rilevanza dell'argomento – che incide su una delle funzioni fondamentali dell'amministrazione – e la gravità delle possibili conseguenze di un'errata applicazione delle norme;
se – in particolare – si intenda chiarire l'intenzione del legislatore fosse quella di corrispondere l'incentivo a tutti i tipi di pianificazione (come sembrerebbe dalla dizione «atto di pianificazione comunque denominato») ovvero di circoscriverlo soltanto agli atti di pianificazione collegati alle opere pubbliche (varianti per il recepimento di opere pubbliche), come i recenti pareri (non tutti concordi) della Corte dei Conti hanno evidenziato;
quali iniziative di competenza, anche normative, intendano assumere per evitare che le pubbliche amministrazioni – solo in base alla citata pronuncia della Corte dei Conti del 2014 – utilizzino lo strumento della ripetizione di indebito in un caso, come quello in esame, dove i dipendenti hanno percepito i descritti emolumenti in forza di atti e regolamenti approvati dalle stesse amministrazioni in attuazione della normativa citata. (4-12464)
