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L’8 luglio 2024 il presidente dell'Autorità Nazionale Anticorruzione, Giuseppe Busia, è intervenuto in VIII Commissione della Camera, in audizione sul disegno di legge A.C. n. 1937 “Conversione in legge del decreto-legge 29 giugno 2024, n. 89, recante disposizioni urgenti per le infrastrutture e gli investimenti di interesse strategico, per il processo penale e in materia di sport”.
Il provvedimento introduce, tra l’altro, norme volte a garantire, attraverso misure di semplificazione amministrativa, l’operatività della società Stretto di Messina S.p.A. in relazione alla realizzazione del collegamento stabile tra la Sicilia e la Calabria.
“L’articolo 2 del provvedimento normativo in esame", ha esordito Busia, "apporta diverse modifiche al decreto-legge 31 marzo 2023, n. 35, come convertito dalla legge 26 maggio 2023, n. 58, con il quale è stato riavviato l’iter realizzativo del collegamento stabile tra la Sicilia e la Calabria attraverso la prosecuzione del rapporto concessorio con la Società Stretto di Messina S.p.A., la ripresa dei rapporti contrattuali tra la medesima società concessionaria, il contraente generale e gli altri soggetti affidatari dei servizi connessi alla realizzazione dell’opera, nonché la risoluzione del contenzioso pendente.
L’Autorità ha già avuto modo di esprimersi sul tema proprio nel corso dell’iter di conversione del citato decreto-legge n. 35/2023, focalizzando l’attenzione sui profili ricadenti negli ambiti di sua diretta competenza, con particolare riferimento ai vincoli europei esistenti in relazione alla scelta di non svolgere una gara, ai vincoli finanziari conseguenti a tale scelta e alla necessità di prevedere delle cautele volte ad evitare un eccessivo rafforzamento della parte privata contraente generale. Occorre infatti rimarcare l’esigenza di salvaguardare sempre e comunque l’interesse pubblico sotteso alla realizzazione di un’opera di così notevole importanza strategica, non solo sul piano nazionale ma anche a livello internazionale, – anche nei confronti delle parti private coinvolte – e di garantire il rispetto delle necessarie misure di trasparenza e controllabilità dell’intervento infrastrutturale in ogni fase progettuale e attuativa”.
La procedura di stipula di eventuali atti aggiuntivi alla convenzione
Dopo aver illustrato il quadro normativo, all’interno del quale si rinvengono tre previsioni recanti procedure parzialmente diverse per l’approvazione di rapporti e atti strettamente collegati, l'Anac osserva che “può apparire condivisibile la scelta di dettagliare più puntualmente, nel decreto in esame, le modalità di approvazione degli atti aggiuntivi alla convenzione, evitando un generico rinvio.
Si ritiene che sarebbe opportuno, tuttavia, coinvolgere nell’iter approvativo degli atti aggiuntivi alla convenzione di cui all’articolo 7 della legge n. 1158 del 1971 – oggetto della disposizione in esame – anche il CIPESS e il Consiglio di Stato, il cui coinvolgimento è in effetti previsto dalla legge medesima, come sopra ricordato, rispettivamente per la concessione e per la convenzione che la disciplina.
Dal Consiglio di Stato, in particolare, potrebbe pervenire un utile contributo al Governo per una equilibrata definizione di diritti, doveri, responsabilità e oneri connessi al rapporto concessorio, specie nella delicata fase del riavvio della realizzazione dell’opera”.
I tempi di realizzazione dell’opera e della relativa attività progettuale
“L’articolo 2, comma 8, del decreto-legge 31 marzo 2023, n. 35, convertito con modificazioni dalla legge 26 maggio 2023, n. 58, include anche il cronoprogramma relativo alla realizzazione dell’opera (lettera b) tra le materie oggetto degli atti aggiuntivi alla convenzione che il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti è autorizzato a sottoscrivere con la società concessionaria. A tal proposito, nell’originaria formulazione della norma, si indicava il 31 luglio 2024 come termine per l’approvazione del progetto esecutivo.
Il provvedimento normativo in esame, all’articolo 2, comma 1, lettera a), punto 1.2), modificando la previsione sopra richiamata, espunge dal testo l’indicazione del termine del 31 luglio 2024 e introduce la possibilità che l’approvazione del progetto esecutivo avvenga “anche per fasi costruttive”.
Nel prendere atto della sussistenza di problematiche che possono aver comportato lo slittamento dei tempi di completamento delle attività progettuali rispetto all’iniziale cronoprogramma, deve tuttavia evidenziarsi che la scelta di prevedere l’approvazione del progetto esecutivo per fasi costruttive appare non del tutto condivisibile.
Ciò, anche in considerazione della circostanza che la tempistica stringente di realizzazione dell’opera è stata indicata, già in sede di conversione del decreto-legge n. 35 del 2023, come una delle ragioni idonee a giustificare il mancato espletamento di una nuova gara nella fase attuale, con la prospettiva di porre poi a base di gara, eventualmente, il progetto acquisito dalla Società pubblica in modo da aggiornarlo, riceverne migliorie e superare anche i vincoli derivanti dal mancato nuovo ricorso all’evidenza pubblica.
Inoltre, mentre la precedente previsione indicante un termine di approvazione finale del progetto esecutivo si riverberava sul contraente generale imponendo una tempistica puntuale e non negoziabile di conclusione delle complessive attività progettuali (specie nella fase finale, che costituisce, per indiscutibile analisi tecnica, la fase di maggior rilievo nel complessivo assetto ingegneristico), ora (di contro e verso una direzione opposta), con l’individuazione di un termine flessibile per la fase approvativa rimessa alla Società Stretto di Messina, il contraente generale potrebbe avere, anche legittimamente e senza penalizzazioni contrattuali, la possibilità di operare nell’attività di predisposizione del progetto esecutivo (che parrebbe allo stato attuale ancora non conclusa) in un momento non predeterminato da alcuna fonte.
Alla luce di ciò, preso atto dell’impossibilità di mantenere il termine del 31 luglio 2024 di cui al decreto-legge n. 35/2023, evidentemente irrealistico allo stato attuale”, Anac “suggerisce di valutare l’individuazione di una diversa data, che potrà anche essere indicata dal Governo, entro la quale possa verosimilmente intervenire l’approvazione del progetto esecutivo dell’opera in un’unica soluzione. In ogni caso, si ritiene indispensabile che, pur procrastinando il termine, venga comunque individuata una data per l’approvazione dell’intero progetto esecutivo, in quanto ciò risulta essenziale per conservare una visione unitaria dell’opera e garantire il governo dell’intero processo.
Diversamente, da un lato, non sarebbe chiara la sorte del progetto esecutivo nella sua unitarietà e coerenza rispetto al progetto definitivo e, dall’altro, si darebbe luogo al rischio di varianti – a seguito dei diversi e progressivi stadi approvativi – in grado potenzialmente di richiedere modifiche all’impianto generale del progetto, con un potenziale incremento dei costi che potrebbe comportare anche il mancato rispetto dei richiamati vincoli europei.
Si ritiene inoltre, in ogni caso, che per un’opera di tale complessità tecnica e di così ingente valore economico l’approvazione del progetto esecutivo debba avvenire in un’unica soluzione attraverso la modellistica BIM (Building Information Modeling), al fine di verificare puntualmente la fattibilità tecnico-economica dell’intero intervento. La progettazione esecutiva per fasi costruttive, pur astrattamente possibile per le grandi opere, sembra infatti più adatta a soluzioni infrastrutturali nelle quali ogni singola fase sia autonoma e autosufficiente, cioè possa dare luogo ad un’opera pienamente fruibile anche in caso di mancata realizzazione degli ulteriori stralci progettuali. Tale condizione non sembra sussistere, invece, nel caso del collegamento stabile tra la Sicilia e la Calabria, che si configura come un’infrastruttura unitaria e non scomponibile.
Infatti, applicando all’infrastruttura in argomento l’opzione dell’approvazione del progetto esecutivo per fasi costruttive, non solo risulterebbe più difficile avere un quadro chiaro e complessivo dell’effettiva realizzabilità dell’opera e dei relativi costi, ma potrebbero presentarsi anche rischi in relazione alla funzionalità dell’intervento infrastrutturale, non ultimo il rischio che componenti solo apparentemente secondarie, e peraltro non prive di impatto ambientale, quali i raccordi a terra, avviate successivamente, rimangano slegate dal contesto o addirittura inutilizzabili.
Non può non farsi riferimento, infine, al fatto che un’eventuale approvazione del progetto esecutivo per fasi costruttive finirebbe anche, probabilmente, per accentuare il profilo di rischio in capo alla parte pubblica, la quale, approvando, si vincolerebbe ad una condivisione senza disporre ancora di un quadro complessivo dell’opera e dei relativi costi, liberando così da responsabilità il contraente generale, laddove, invece, sarebbe necessario che il rischio fosse (e fosse stato) trasferito quanto più possibile alla parte privata”.
Il costo complessivo dell’opera
“Senza entrare nel merito del costo complessivo dell’opera, la cui valutazione esula dagli ambiti di stretta competenza di ANAC, si ritiene tuttavia di dover evidenziare la necessità della massima trasparenza in ordine ai costi di realizzazione dell’intervento. In tale ottica, si auspica che il limite massimo cui fare riferimento per la rideterminazione della spesa venga puntualmente individuato ed emerga con assoluta chiarezza da documenti pubblici ed ufficiali, al fine di assicurare ai cittadini la piena conoscenza delle risorse disponibili, del valore dell’investimento e dei costi connessi.
Alla luce di ciò, si suggerisce al Legislatore l’opportunità di valutare una integrazione della previsione di cui all’articolo 2, comma 1, lettera a), punto 2), del provvedimento in esame, eventualmente mediante il rinvio ad un documento (auspicabilmente, lo stesso Allegato Infrastrutture al Documento di economia e finanza) attraverso il quale sia esattamente conoscibile l’entità delle risorse disponibili, anche al fine di garantire la necessaria trasparenza in ordine ai limiti massimi di spesa previsti ed un dettaglio analitico di raffronto tra i costi originari dell’opera, i costi modificati all’esito delle fasi progettuali ed ogni elemento sostanziale a corredo di tali dati, anche con l’obiettivo di scongiurare l’avvio di procedure contenziose UE nei casi previsti dall’articolo 4, comma 5 del decreto legge 31 marzo 2023, n. 35.
Risulta infatti evidente che, in assenza di adeguati presìdi di trasparenza, maggiore appare il rischio di incrementi del costo di realizzazione dell’opera non pienamente giustificati.
L’esigenza di trasparenza si pone anche in considerazione di ulteriori previsioni del decreto-legge in esame che sembrerebbero comportare un aumento della spesa. Ci si riferisce, in particolare, alla previsione di cui alla lettera c), punto 3) dello stesso articolo 2, comma 1, ove si prevede un incremento da cento a centocinquanta del numero delle unità di personale di cui la società concessionaria potrà avvalersi per l’espletamento delle attività tecniche e scientifiche e di direzioni lavori”.
L’asseverazione dell’importo aggiornato del contratto con il contraente generale
“Ferma restando la facoltà del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di nominare uno o più esperti, sarebbe auspicabile prevedere l’asseverazione anche da parte della Corte dei conti, nonché una valutazione – quanto meno di natura consultiva – da parte del CIPESS e delle competenti Commissioni parlamentari, soprattutto in relazione agli aspetti di finanza pubblica, alla verifica della sostenibilità economica dell’investimento e al rispetto dei richiamati vincoli derivanti dalla normativa eurounitaria”, propone l'Autorità.
