“Tutto il sistema avrebbe dovuto puntare a maggiori investimenti al Sud, invece abbiamo 181 miliardi al Nord contro i 158 al Sud. Persiste il problema annoso del dislivello che il Pnrr non ha saputo superare”.
Così il Presidente di Anac, Giuseppe Busìa, commenta il Rapporto annuale sulle infrastrutture strategiche prioritarie 2023, presentato alla Camera dei Deputati e predisposto dal Servizio Studi della Camera, in collaborazione con l’Autorità nazionale anticorruzione e l’Istituto di ricerca CRESME.
Busìa ha evidenziato la "spinta enorme" data dal Pnrr, che ha portato a una "grandissima accelerazione" dei bandi e delle aggiudicazioni sulle infrastrutture strategiche, ma ha evidenziato che ci sono "risorse ulteriori e opere strategiche che superano il 2026” . Per questo "Parlamento e Governo devono studiare il corretto uso delle leve che hanno a disposizione. Esistono tante opere prioritarie. Se vogliamo governare il complesso del sistema, spetta al Parlamento mettere ordine". Il presidente di Anac ha attirato l'attenzione anche sulla riduzione dei partecipanti alle gare. Una dato che indica che "l'amministrazione ha mezzi per investire tanto, mentre il settore privato non è riuscito a correre alla stessa velocità: è soggetto allo stress e qui lo mostra". Infine un'ultima considerazione: "I soldi del Pnrr ci hanno creato l'illusione di non avere limiti finanziari. Fra breve invece il Parlamento dovrà scegliere cosa finanziare davvero e con il governo guardare cosa fare prima e cosa tenere indietro".
Secondo il nuovo Rapporto, è di circa 448 miliardi il costo al 31 agosto 2023 delle infrastrutture strategiche prioritarie, rispetto alle quali le disponibilità finanziarie ammontano a 315 miliardi, pari al 70% del costo previsto. 411 miliardi di euro ricadono all’interno delle infrastrutture prioritarie e 37 miliardi sono destinati alle opere strategiche ma non prioritarie.
Infrastrutture prioritarie
All’interno delle infrastrutture prioritarie ricadono 221 miliardi di euro per le opere inserite nella programmazione PNRR-PNC o commissariate e 190 miliardi per altre priorità, per un totale di 411 miliardi di euro. Rispetto alla precedente rilevazione aggiornata a maggio 2022 si osserva un incremento di costo di circa 54 miliardi (+15%) dovuto all’aggiornamento del costo degli interventi a seguito dell’avanzamento progettuale e dell’aggiornamento dei quadri economici per adeguamenti tariffari. Si segnala il ritorno tra le priorità nazionali del Ponte sullo Stretto di Messina (13,5 miliardi) e delle relative opere complementari (1,1 miliardi).
Il 75% dei costi previsti per la realizzazione delle infrastrutture prioritarie, pari a 308 miliardi di euro, è destinato a potenziare e rinnovare le reti ferroviaria e stradale. Il costo delle restanti infrastrutture di trasporto prioritarie (metropolitane, tranvie, porti, aeroporti, ciclovie e Ponte sullo Stretto) ammonta a circa 91 miliardi, pari al 22% del costo totale previsto. Il costo delle altre infrastrutture prioritarie (MO.S.E., le infrastrutture idriche e l’edilizia pubblica per il potenziamento e la manutenzione dei presidi di pubblica sicurezza) ammonta invece a circa 12 miliardi (3% dei costi totali previsti).
Dei 411 miliardi di euro previsti per le infrastrutture prioritarie, 181 miliardi di lavori risultano al 31 agosto 2023 in fase di progettazione (-2% rispetto al maggio 2022); 65 miliardi sono in fase di affidamento o con contratto sottoscritto ma con lavori non ancora avviati (+118%); 86,5 miliardi (+34% ) sono lavori in corso; mentre 31 miliardi sono i lavori ultimati (+4%). Il monitoraggio svolto, con dati aggiornati al 31 agosto 2023, evidenzia che meno del 50% dei costi riguarda lavori in fase di progettazione (era il 60% a maggio 2022), mentre il 24% riguarda lavori in corso di esecuzione (erano circa il 21%, a maggio 2022). Gli 86,5 miliardi di lavori in corso di esecuzione riguardano in prevalenza cantieri PNRR con ultimazione attesa entro il 2026 riguardanti il potenziamento dei collegamenti ferroviari ad Alta Velocità a Nord e a Sud e ulteriori nuovi cantieri ferroviari che hanno avuto inizio nella seconda metà del 2022 e nei primi otto mesi del 2023. Dei 65 miliardi in fase di affidamento o con contratto sottoscritto ma con lavori non ancora avviati, 32 miliardi riguardano lavori con contratto (erano il 3% a maggio 2022). Tra questi rientrano importanti cantieri ferroviari PNRR e il Ponte sullo Stretto di Messina rientrato tra le priorità nazionali nel 2023 e classificato in questa fase realizzativa sulla base di quanto disposto dall’art. 4, comma 3, del DL 35/2023. Altri 19 miliardi (il 5%), riguardano lavori aggiudicati (10,5 miliardi a maggio 2022) e circa 14 miliardi (il 4%) riguarda lavori in gara (erano poco più di 9 miliardi a maggio 2022). Infine 31 miliardi (pari all’8,5%) riguardano lavori ultimati (meno di 30 miliardi a maggio 2022). I restanti 48 miliardi riguardano interventi di manutenzione diffusi sul territorio con uno stato realizzativo di difficile definizione.
181 miliardi di euro delle infrastrutture prioritarie sono localizzati al Centro-Nord; 158 miliardi al Sud e nelle Isole; 72 miliardi sono interventi diffusi sul territorio. Nelle regioni del Centro-Nord, dove risiede il 66% della popolazione, si concentrano interventi per un valore pari al 44% del costo complessivo delle opere prioritarie; mentre nelle regioni del Sud e nelle Isole è localizzata una quota del 38% dei costi. Il restante 18% è relativo al costo di programmi e interventi non ripartibili a livello di macro area geografica. Riguardo alle disponibilità, al Centro-Nord si rileva una copertura finanziaria del 73% mentre al Sud e nelle Isole è del 64%.
Cantieri PNRR
Le Infrastrutture prioritarie definite nella programmazione PNRR-PNC hanno un costo di 133 miliardi di euro (il 32,4% del totale delle infrastrutture prioritarie) e presentano una copertura finanziaria del 77%. Il costo delle infrastrutture PNRR-PNC è cresciuto a causa dell’adeguamento dei progetti e dei prezzi mentre non si rilevano effetti in relazione alla proposta di rimodulazione del PNRR trasmessa dal Governo alla Commissione europea nei primi giorni di agosto 2023.
Semplificazioni e scadenze accelerano l’apertura dei cantieri PNRR: tra maggio 2022 e agosto 2023 il costo delle infrastrutture prioritarie PNRR-PNC in gara, aggiudicate o con contratto sottoscritto e lavori da avviare passa da meno di 9 miliardi a 28 (+212%); i lavori in corso passano da 22 miliardi a 32 (+43%). Il monitoraggio sullo stato di avanzamento delle opere PNRR-PNC riguarda un ammontare di opere pari a 117,5 miliardi di euro, sui 132,7 dell’intero complesso delle infrastrutture PNRR-PNC, a causa della difficile definizione dello stato di realizzazione delle opere di manutenzione diffuse sul territorio nazionale. La nuova rilevazione evidenzia che il costo dei lavori in fase di progettazione ammonta a 57,5 miliardi di euro (erano 75,1 miliardi a maggio 2022 e 67,8 miliardi a dicembre 2022); 32 miliardi è il costo dei lavori in corso di esecuzione (erano 22,3 miliardi a maggio 2022 e 23,8 miliardi a dicembre 2022); 10,4 miliardi è il costo dei lavori aggiudicati (circa 1,5 miliardi a maggio 2022 e 2,7 miliardi a dicembre 2022); 9,2 miliardi è il costo dei lavori con contratto ma non ancora avviati (3,1 miliardi a maggio 2022 e 6,4 miliardi a dicembre 2022); 8,4 miliardi è il costo dei lavori in gara (4,4 miliardi a maggio 2022, 15,8 miliardi a dicembre 2022). Si segnala che al Centro-Nord si registra uno stato realizzativo più maturo, ma a partire dagli ultimi mesi del 2022 si rileva un’accelerazione al Sud e nelle Isole.
Opere commissariate
46 commissari operano sull’intero territorio nazionale per realizzare 125 opere del costo di 152 miliardi con copertura finanziaria del 69%. 80 miliardi di euro vanno al Centro Nord, con una copertura finanziaria del 64%; 72 miliardi di euro vanno al Sud e nelle Isole, con una copertura finanziaria del 75%.
Lo stato di realizzazione delle opere commissariate è accelerato dalle semplificazioni e scadenze del PNRR: 42 miliardi di lavori sono in corso di esecuzione (erano 27,6 miliardi a maggio 2022); 13,5 miliardi sono i lavori con contratto sottoscritto ma non avviati (erano 6,1 miliardi); 12,6 miliardi sono i lavori aggiudicati (erano 7,1): 7,5 miliardi sono i lavori in gara (erano 5,9 a maggio 2022 e 11,5 ad aprile 2023).
Altre infrastrutture prioritarie (non commissariate o inserite nella programmazione PNRR-PNC)
Il costo delle altre priorità nazionali al 31 agosto 2023 è pari a 190 miliardi di euro, in aumento di circa 23 miliardi (+13,7%) rispetto alla precedente rilevazione aggiornata al 31 maggio 2022. L’aumento del costo è dovuto all’adeguamento della variazione prezzi e al ritorno del Ponte sullo Stretto (13,5 miliardi) e delle opere complementari allo stesso (1,1 miliardi).
Avanza anche l’attuazione delle altre infrastrutture prioritarie: sono 37 i miliardi di lavori in corso (+15% rispetto a maggio 2022) e oltre 28 miliardi di lavori ultimati (+10%). Aumenta il costo dei lavori contrattualizzati ma non ancora avviati con il ritorno del Ponte sullo Stretto (da meno di 4 miliardi a 17); si riducono le gare e aumentano le aggiudicazioni; stabile il costo dei lavori in fase di progettazione.
Infrastrutture strategiche non prioritarie
Meno di 37 miliardi di euro i costi con copertura finanziaria dell’89%. Il 67% dei costi dei lavori delle infrastrutture strategiche non prioritarie, pari a 24 miliardi di euro, riguarda opere ultimate. Il 9% (3 miliardi) è in corso di realizzazione; il 21% (7,4 miliardi) è in fase di progettazione da assegnare. Il restante 3% (1 miliardo) riguarda lavori in fase di affidamento o con contratto ma non avviati.
Mercato delle opere pubbliche
La forte accelerazione del mercato dei lavori pubblici iniziata dal 2019 si è rafforzata nel 2022 e nel 2023; la sfida adesso è tutta realizzativa. I dati sui lavori in gara e ancor più quelli sulle aggiudicazioni mostrano con chiarezza le dimensioni di quello che sta succedendo. Tra gennaio 2019 e agosto 2023 sono stati messi in gara 267 miliardi di euro di lavori pubblici e ne sono stati aggiudicati 204. Si tratta di importi che, in parte, tengono anche conto dell’incremento dei costi dei progetti dovuto all’aggiornamento dei quadri economici per adeguamenti tariffari connessi all’aumento dei prezzi dei materiali. Ma il dato più rilevante è che in Italia dal 2019 si sta assistendo a una nuova fase di crescita degli investimenti in opere pubbliche. Il ciclo espansivo dovrebbe proseguire nei prossimi anni. Tra gennaio 2021 e agosto 2023 sono stati aggiudicati oltre 163 miliardi di euro di lavori di cui il 52%, 85 miliardi, relativi a interventi inseriti nella programmazione PNRR-PNC o in quella delle infrastrutture prioritarie per il Paese; la tipologia dei contratti assegnati, circa la metà dei 163 miliardi aggiudicati, riguarda appalti integrati e contratti di partenariato pubblico-privato (PPP) che oltre all’esecuzione dei lavori prevedono la redazione di progetti da autorizzare e quindi sono caratterizzati da tempi della progettazione di almeno 1 anno cui seguono, in media, 3/4 anni per l’esecuzione, con il risultato che la grande quantità di lavori assegnati tra il 2021 e il 2023 comporta la distribuzione degli investimenti almeno fino al 2026.
I progetti PNRR-PNC e le infrastrutture prioritarie incidono per oltre il 50% del mercato. Gli importi dei bandi di gara di lavori PNRR-PNC ammontano a 97 miliardi, pari al 53% del totale dei bandi di opere pubbliche; mentre sono il 48% dei lavori aggiudicati, pari a 78 miliardi.
Luglio-settembre 2023. Rallentano i bandi, continua l’accelerazione delle aggiudicazioni. Nel trimestre luglio-settembre si rileva un rallentamento fisiologico dei bandi per la riduzione degli affidamenti dei lavori PNRR; è continuata invece la forte accelerazione delle aggiudicazioni per rispettare i tempi del PNRR.
Semplificazione e digitalizzazione: si riducono i tempi di affidamento delle gare, da oltre 1 anno a 2 mesi. Per effetto delle semplificazioni e della diffusione dell’e-procurement, i tempi di affidamento delle gare passano dalla media di 1 anno registrata prima del 2021 ai 2 mesi del 2023.
Poche gare deserte, si riducono il numero di partecipanti alle gare e i ribassi. L’analisi dei bandi e delle aggiudicazioni evidenzia come le gare deserte hanno interessato l’8,8% degli importi nel 2021, il 5,6% nel 2022 e il 2,2% nel periodo gennaio-agosto 2023. Si riducono però le imprese che partecipano alle gare: da una media di 41 imprese a gara nel 2016 a 11 imprese nel 2023. Si riducono inoltre i ribassi di gara: da una media del 24,3% del 2016 al 16,4% del 2023.
PNRR e Commissari per il rilancio degli investimenti in opere pubbliche nel Sud e nelle Isole. Tra gennaio 2021 e agosto 2023 nelle otto regioni di Sud e Isole sono state indette gare per un ammontare complessivo di 66,347 miliardi, pari al 36% del mercato nazionale (184,964 miliardi). Il 57% del valore del mercato complessivo delle opere pubbliche in gara, 38,127 miliardi, riguarda progetti PNRR e PNC e infrastrutture prioritarie dei quali un terzo riguarda progetti commissariati e inseriti nella programmazione PNRR-PNC (il 9% al Centro-Nord).
