Il Consiglio dei Ministri, nella riunione di oggi 24 luglio 2015, ha deliberato l’impugnativa, dinanzi alla Corte costituzionale, di una recente legge regionale dell'Abruzzo in materia di rischio sismico.
Si tratta della L.r. n. 12 dell'8 giugno 2015 recante “Modifiche alla legge regionale 11 agosto 2011, n. 28 (Norme per la riduzione del rischio sismico e modalità di vigilanza e controllo su opere e costruzioni in zone sismiche)”.
VIOLAZIONE DEI PRINCIPI STATALI SU GOVERNO DEL TERRITORIO E PROTEZIONE CIVILE. Secondo il Governo, alcune disposizioni di questa legge, in materia di riduzione del rischio sismico e di modalità di vigilanza e controllo su opere e costruzioni in zone sismiche, violano l'articolo 117, comma terzo, della Costituzione, contrastando con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di "protezione civile" e di "governo del territorio."
Per il Governo la legge presenta profili di illegittimità costituzionale relativamente alle disposizioni contenute negli articoli 5 e 7. Riportiamo qui le motivazioni dell'impugnativa.
LE MOTIVAZIONI DELL'IMPUGNATIVA. L’articolo 5 dispone, tra l’altro, l’abrogazione del comma 5 dell’articolo 14 della L.R. n. 28 del 2011 che prevedeva che “Fino all'emanazione dei criteri di indirizzo di cui al comma 3 è necessario il preventivo rilascio dell'autorizzazione per tutte le varianti che il richiedente intende apportare, nel corso dei lavori, al progetto originario presentato all'Ufficio provinciale competente per territorio”.
Tale abrogazione ha come evidente conseguenza l’esclusione delle varianti al progetto originario presentate, in corso d’opera, prima dell’entrata in vigore della L.R. in esame, dal preventivo rilascio dell’autorizzazione sismica, prevista dall’articolo 94 del TUE (Testo Unico dell’Edilizia DPR n. 380/2001).
L’articolo 7 introduce l’articolo 19-bis (Regolamento attuativo) all’interno della L.R. n. 28/2011 che così recita:
“Art. 7 Introduzione dell'art. 19-bis nella L.R. n. 28/2011.
1. Dopo l'art. 19 della L.R. n. 28/2011 è inserito il seguente:
"Art 19-bis
(Regolamento attuativo)
1. Con Regolamento regionale, adottato su proposta della Giunta regionale, sono disciplinate le attività operative necessarie per il rilascio della "autorizzazione sismica" di cui agli articoli 7 e 8 e dell'attestazione di "deposito sismico" di cui agli articoli 9 e 10, nonché le modalità di effettuazione e di svolgimento dei compiti di vigilanza e dei controlli sulla realizzazione delle opere e delle costruzioni in zone soggette a rischio sismico.
2. In particolare, il Regolamento di cui al comma 1 definisce:
a) OMISSIS;
b) OMISSIS;
c) OMISSIS;
d) le opere minori e quelle prive di rilevanza ai fini della pubblica incolumità che non sono soggette al procedimento di autorizzazione ovvero al procedimento di preavviso con contestuale deposito;
e) OMISSIS;
f) OMISSIS.
3. Per gli aspetti di dettaglio non previsti dal Regolamento si provvede con deliberazioni di Giunta regionale, sentito il Tavolo Tecnico Scientifico di cui all'art. 2, comma 5.".
I commi 2, lettera d) e 3 del richiamato nuovo articolo 19-bis della L.R. n. 28 del 2011, introdotto con l’articolo 7 della L.R. in commento, rinviano ad un Regolamento regionale, adottato su proposta della Giunta regionale la definizione delle “opere minori e” di “quelle prive di rilevanza ai fini della pubblica incolumità che non sono soggette al procedimento di autorizzazione ovvero al procedimento di preavviso con contestuale deposito” nonché, per gli aspetti di dettaglio non previsti dal Regolamento, ad una deliberazione di Giunta regionale, sentito il Tavolo Tecnico Scientifico.
Al riguardo, si rileva, in primo luogo, che né la categoria delle “opere minori”, né quella delle opere “prive di rilevanza ai fini della pubblica incolumità” a cui fa riferimento la disposizione regionale, è conosciuta dalla normativa statale per l’edilizia in zone sismiche, contenuta nel d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia-nel seguito “TUE”) e nel decreto del Ministro delle infrastrutture 14 gennaio 2008 (Approvazione delle nuove norme tecniche per le costruzioni).
Le norme regionali sopra richiamate si pongono in contrasto con i principi fondamentali nelle materie “protezione civile” e “governo del territorio” di cui agli articoli del TUE 94, che, al comma 1, stabilisce che “Fermo restando l'obbligo del titolo abilitativo all'intervento edilizio, nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità all'uopo indicate nei decreti di cui all'articolo 83, non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione.”, 93, che reca la disciplina in tema di “Denuncia dei lavori e presentazione dei progetti di costruzioni in zone sismiche” e 65 concernente la “Denuncia dei lavori di realizzazione e relazione a struttura ultimata di opere di conglomerato cementizio armato, normale e precompresso ed a struttura metallica”.
LA SENTENZA N. 300/2013 DELLA CONSULTA. In proposito, si rammenta che nella sentenza n. 300 del 2013, la Corte Costituzionale ha precisato quanto segue:
“Occorre anzitutto premettere che questa Corte ha già chiarito, anche di recente (sentenze n. 101 del 2013 e n. 201 del 2012), che la disciplina degli interventi edilizi in zona sismica attiene alla materia della «protezione civile», di competenza concorrente, e non, come afferma la difesa regionale, a quella dell’«urbanistica» (di potestà primaria secondo lo statuto regionale), per la sua attinenza anche a profili di incolumità pubblica. Tale inquadramento – ha aggiunto la Corte nella citata pronunzia n. 101 del 2013 – «recentemente ribadito nella sentenza n. 64 del 2013, era peraltro già stato affermato nelle sentenze n. 254 del 2010 e n. 248 del 2009, in riferimento alla illegittimità di deroghe regionali alla normativa statale per l’edilizia in zone sismiche, ed in relazione al titolo competenziale di tale normativa: la Corte ha ritenuto che essa rientri nell’ambito del governo del territorio, nonché nella materia della protezione civile, per i profili concernenti “la tutela dell’incolumità pubblica” (sentenza n. 254 del 2010)».
Così chiarito l’ambito competenziale entro il quale deve essere esaminata la questione sottoposta all’esame della Corte, occorre ancora rilevare che la categoria degli “interventi di limitata importanza statica”, a cui fa riferimento la disposizione regionale impugnata, non è conosciuta dalla normativa statale: non se ne fa menzione nel citato d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), che pure, all’art. 3, è attento a classificare i diversi interventi edilizi all’interno di una specifica tassonomia; né la categoria utilizzata dal legislatore regionale è reperibile nella normativa tecnica, contenuta nel decreto del Ministro delle infrastrutture 14 gennaio 2008 (Approvazione delle nuove norme tecniche per le costruzioni). Dunque, già sotto questo profilo la legislazione regionale si discosta illegittimamente dalla normativa statale rilevante, perché introduce una categoria di interventi edilizi ignota alla legislazione statale.
In ogni caso, il vizio di illegittimità costituzionale si palesa alla luce della risolutiva considerazione che la disposizione impugnata si pone in contrasto con il principio fondamentale che orienta tutta la legislazione statale, che esige una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico. Infatti, con specifico riferimento al d.P.R. n. 380 del 2001, invocato quale parametro interposto nel presente giudizio, la Corte, nella sentenza n. 182 del 2006, ha affermato che l’«intento unificatore della legislazione statale è palesemente orientato ad esigere una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che trascende anche l’ambito della disciplina del territorio, per attingere a valori di tutela dell’incolumità pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile, in cui ugualmente compete allo Stato la determinazione dei principi fondamentali». Analogo principio è ribadito nella recente sentenza n. 101 del 2013.
Pertanto, benché apparentemente l’impugnato art. 171 introduca una deroga soltanto in relazione a due specifiche previsioni della normativa statale [gli artt. 65 (R) e 93 (R) del d.P.R. n. 380 del 2001], in realtà la sua portata è più radicale e finisce per incidere, compromettendolo, sul principio fondamentale della necessaria vigilanza sugli interventi edilizi in zone sismiche. In ragione di ciò è irrilevante che l’impugnato art. 171 disponga che gli interventi edilizi «di limitata importanza statica» siano esenti soltanto dagli adempimenti di cui agli artt. 65 e 93 del d.P.R. n. 380 del 2001. Il suo effetto sostanziale, infatti, va oltre la deroga ai suddetti artt. 65 e 93 e consiste, piuttosto, nel sottrarre tali interventi edilizi «di limitata importanza statica» ad ogni forma di vigilanza pubblica. Infatti, i citati artt. 65 e 93 prescrivono gli obblighi minimi di segnalazione allo sportello unico, cosicché il legislatore regionale, esentando alcuni tipi di interventi edilizi dall’assolvimento di tali obblighi minimi, in realtà li esenta da qualsivoglia obbligo. La disposizione regionale impugnata consente, dunque, che determinati interventi edilizi in zona sismica siano effettuati senza che la pubblica autorità ne sia portata a conoscenza, precludendo a quest’ultima, a fortiori, qualunque forma di vigilanza su di essi.
Vale la pena ricordare che recentemente l’art. 3, comma 6, del decreto-legge 6 giugno 2012, n. 74 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici che hanno interessato il territorio delle province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova, Reggio Emilia e Rovigo, il 20 e il 29 maggio 2012), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 1° agosto 2012, n. 122, ha consentito – in relazione alle ricostruzioni e riparazioni delle abitazioni private – una deroga esplicita ad una serie di disposizioni, fra le quali gli artt. 93 e 94 del d.P.R. n. 380 del 2001. Tale deroga però, come ha rimarcato questa Corte nella sentenza n. 64 del 2013, è attuata, «non senza significato, proprio con disposizione statale, a conferma della necessità di quell’intervento unificatore più volte richiamato dalla giurisprudenza di questa Corte».”.
PRINCIPIO DELLA PREVIA AUTORIZZAZIONE SCRITTA. Inoltre, con specifico riferimento al tema dell’autorizzazione sismica di cui all’articolo 94 del TUE, che ne prevede l’obbligo prima dell’inizio dei lavori nelle località sismiche ad eccezione di quelle a bassa sismicità, il Giudice delle leggi fin dalla sentenza n. 182 del 2006 ha ritenuto che il principio della previa autorizzazione scritta di cui all’art. 94 del TUE trae il proprio fondamento dall’intento unificatore del legislatore statale, il quale «è palesemente orientato ad esigere una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che trascende anche l’ambito della disciplina del territorio, per attingere a valori di tutela dell’incolumità pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile, in cui ugualmente compete allo Stato la determinazione dei principi fondamentali» e, successivamente, nel confermare l’intento unificatore della disciplina statale in tale ambito (sentenza n. 254 del 2010), ha anche ribadito la natura di principio fondamentale in relazione al menzionato art. 94 (sentenza n. 312 del 2010), sottolineando che gli interventi edilizi nelle zone sismiche e la relativa vigilanza fanno parte della materia della protezione civile, oggetto di competenza legislativa concorrente ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione (sentenza n. 201 del 2012).
Alla luce di tali consolidati orientamenti della Consulta, le disposizioni regionali in commento sono dunque state adottate in violazione dell’articolo 117, terzo comma della Costituzione nelle materie “protezione civile” e “governo del territorio”.
Per le motivazioni sopra esposte le norme regionali sopra descritte devono essere impugnate davanti alla Corte Costituzionale, ai sensi dell’articolo 127 della Costituzione.
