Assorup ha condotto un’indagine conoscitiva nel mese di marzo 2024 sulla spesa in servizi di formazione del personale in materia di contratti pubblici da parte delle stazioni appaltanti, sostenuta negli ultimi tre anni (2021-2022-2023) per l’acquisto di servizi di formazione o la partecipazione a seminari e convegni da parte del personale. In sintesi, l’obiettivo dell’accesso civico è stato quello di comprendere se e quanto viene speso per accrescere le competenze dei RUP, tenendo conto anche delle misure nazionali messe in campo dal Governo.
L’esito della raccolta dei dati dell’ultimo triennio in proporzione con il valore complessivo degli affidamenti del 2023 è stato presentato il 6 maggio in una conferenza stampa presso la Sala Nassirya del Senato della Repubblica.
Il Codice dei contratti pubblici del 2023 ha introdotto la figura del responsabile unico del progetto, rafforzando il ruolo del personale delle Stazioni appaltanti chiamato a gestire le procedure ed eseguire i contratti. La responsabilità del RUP è un tema centrale che pone la necessità di riflettere sulla professionalizzazione di coloro che ricoprono l’incarico, spesso senza adeguata esperienza e preparazione. Eppure la disciplina normativa mette a disposizione nuovi strumenti come il piano annuale della formazione nei contratti pubblici ribadendo la necessità di rafforzare e dare valore alle capacità professionali, in attuazione del principio di fiducia. Un RUP competente e incentivato, ai sensi dell’art. 45, è presidio per la legalità e per la corretta esecuzione sulla base del principio di risultato, anche a garanzia della concorrenza del mercato degli operatori economici.
L’indagine di Assorup
L’indagine di Assorup ha riguardato 22.880 enti con l’indirizzo di posta elettronica certificata contenuto nel portale IPA. Nel termine di 30 giorni previsto dalla normativa hanno risposto 4.328 stazioni appaltanti pari al 18,9% dei destinatari. Centinaia di risposte sono state inviate nelle settimane successive. Una piccola quota di risposte (2,7%) sono state interlocutorie (ad esempio, richiedendo di riformulare la richiesta su appositi moduli oppure dichiarando di aver sostenuto oneri senza quantificarli) ovvero il messaggio non era accessibile (0,3%).
Circa l’11% delle Stazioni Appaltanti ha ritenuto di negare l’accesso motivando l’eccessiva genericità della richiesta ed il gravoso onere di rielaborazione dei dati. Larga parte dei dinieghi sono stati formulati con identico testo e, prevalentemente, provenienti da istituzioni scolastiche. Con diniego/ammissione parziale invece il 18,9% delle Stazioni Appaltanti ha invitato a raccogliere i dati direttamente nella sezione “amministrazione trasparente” del proprio sito web rilevando che si tratta di informazioni oggetto di pubblicazione obbligatoria, sebbene non di facile reperimento. Peraltro, il rinvio alla pagina del sito web non consente di comprendere se tali enti hanno avuto una spesa o meno per formazione nel periodo in esame.
Il 40% non ha sostenuto alcun impegno di spesa per attività formative
Il 40% delle Stazioni appaltanti, che ha partecipato all’indagine, ha dichiarato di non aver sostenuto alcun impegno di spesa per attività formative dei propri dipendenti nel triennio. Nell’ambito di questo insieme, il 20,2% è rimasto interamente a digiuno di seminari o convegni in materia di contratti pubblici mentre il 18,8%, che non hanno speso in appalti o incarichi di servizi di formazione, ha tuttavia comunicato che il personale ha partecipato a qualche iniziativa formativa a titolo non oneroso, quali webinar organizzati da vari enti pubblici e privati, che hanno trattato argomenti relativi ai contratti pubblici.
I percorsi didattici seguiti
Al riguardo è utile registrare quali percorsi didattici sono stati seguiti. In primis le Stazioni appaltanti hanno fatto riferimento alla Scuola Nazionale dell’Amministrazione ed al progetto Syllabus per le amministrazioni centrali. Gli enti territoriali hanno indicato quali soggetti erogatori della formazione alcune sedi territoriali di ANCI ed IFEL. In alcune regioni si registrano centri di competenza particolarmente attivi come l’Agenzia dei Contratti Pubblici della provincia autonoma di Bolzano ed il Consorzio degli Enti Locali della Valle d’Aosta – CELVA. Non mancano poi ulteriori enti ai quali viene conferita una quota di partecipazione per rendere una serie di servizi di supporto al RUP, tra cui la formazione che viene percepita come gratuita dalle Stazioni appaltanti (tra questi il Consorzio ASMEL). Gli enti locali di piccole dimensioni demandano la formazione gratuita (ma di fatto onerosa per l’amministrazione che la organizza) alle Unioni di Comuni o alle Centrali Uniche di Committenza o ancora alle Stazioni Uniche Appaltanti. Sempre per quanto riguarda gli enti locali, anche le Regioni, le Province e le Città Metropolitane sono considerati centri di competenza che offrono formazione gratuita. Per quanto riguarda gli ordini professionali che molto spesso lamentano l’assenza di risorse umane per realizzare formazione, gli interventi gratuiti sono effettuati dai Consigli e dalle Associazioni nazionali. Numerose istituzioni scolastiche hanno poi precisato di formare il personale medianti canali messi a disposizione dal Ministero dell’Istruzione e del Merito nell’ambito del progetto “Futura” o dalla Rete Nazionale Formazione Scuola. Infine non va sottovalutato il fenomeno della formazione intesa come servizio accessorio gratuito nell’ambito di appalti di servizi resi da operatori economici di diversa natura.
Il 28% delle Stazioni appaltanti (pari a 1.212 su 4.328) ha fornito un quadro molto variegato relativo all’impegno di spesa in servizi di formazione. Sotto il profilo metodologico si deve segnalare che numerosi intervistati hanno fornito un dato aggregato per il triennio 2021-2023. Si è quindi proceduto a ripartire l’importo complessivo per ciascun anno preso in considerazione. Di questo insieme di enti, il 47,9% del campione non ha finanziato attività formative in almeno un anno dei tre anni del periodo in esame. È da segnalare che l’entrata in vigore del Codice dei contratti pubblici del 2023 ha determinato un netto incremento della spesa. Infatti, mentre nel 2021 ha promosso seminari il 74,9% delle stazioni appaltanti, nel 2023 il 98,4% degli enti hanno realizzato iniziative in materia.
Si presentano di seguito alcuni esempi relativi al rapporto tra spesa in formazione (raccolta nell’indagine) e spesa in appalti (dati presenti sulla BDCP di ANAC) nell’anno 2023.
Gli istituti scolastici tra gli enti che destinano meno risorse
Tra gli enti che destinano meno risorse per la formazione del personale incaricato nei contratti pubblici ci sono gli istituti scolastici. Rileva il dato di un istituto che ha dichiarato una spesa complessiva di 20,00 euro a fronte di 377.040,20. In base all’art. 45 del Codice l’investimento in formazione avrebbe dovuto essere di 1.508,16 euro. Anche le istituzioni del settore sanitario hanno importi molto inferiori a quelli richiesti. Diversi enti e aziende di servizi alla persona hanno speso somme inferiori a 150 euro nel triennio. Una casa di riposo in provincia di Trento ha indicato una spesa di 42,00 euro nel 2023 con un totale di appalti per 480.157,97 euro. I dipendenti avrebbero dovuto usufruire di servizi di formazione per un valore 1.920,63 euro.
Tra i soggetti che hanno risposto, le Stazioni appaltanti che presentano un maggiore investimento in formazione sono i Ministeri (Difesa ed Interno) e le Regioni (Lazio, Lombardia, Sicilia, Veneto, Puglia), accompagnate da Soggetti Aggregatori (ARIA Spa e S.C.R. Piemonte Spa) ed Università (Napoli Federico Secondo, Padova, Milano Bicocca).
I Comuni
Tra i comuni si segnala il caso di Firenze che ha impegnato nel 2023 la somma di 1.773,00 euro per formazione a fronte di una spesa di 606.629.610,26. Su questa base l’importo sulla professionalizzazione avrebbe dovuto essere di 2.426.518,44 euro. Una sproporzione che si ritrova in moltissime altre amministrazioni per le quali l’articolo 45 non trova evidente applicazione. Anche i piccoli comuni sembrano distanti dalle previsioni normative, così è per il piccolo Comune di Arborio che con una spesa di 178,00 ha realizzato attività contrattuale per 489.049,00 (pari allo 0,03% degli incentivi)
I virtuosi sono delle eccezioni
Non mancano soggetti virtuosi se è vero che il Ministero della Difesa, sempre nel 2023, ha investito 406.145,15 euro in formazione su una somma in appalti di 8.022.448,14 con una quota dello 0,5 (+0,1) Si tratta tuttavia di eccezioni in quanto altri enti, che effettuano una spesa assai rilevante in formazione, non rispettano l’aliquota prevista dalla norma. Ad esempio, la Regione Lazio ha avuto una spesa in appalti di 2.406.883.442,34 euro investendo in formazione 326.500,7 con una percentuale dello 0,01%.
Il 78% ha acquistato servizi di formazione nel 2023 di importo inferiore a 5.000 euro
In conclusione si rileva che il 78% delle Stazioni appaltanti che hanno comunicato la spesa triennale hanno acquistato servizi di formazione nell’anno 2023 di importo inferiore a 5.000 euro.
Conclusioni: lo Stato non investe sui RUP con risorse adeguate e le SA violano il Codice
“È evidente che i dati che sono stati forniti devono essere integrati con le informazioni sulla formazione gratuita che una parte delle stazioni appaltanti sta ricevendo attraverso il Piano Nazionale di Formazione dei RUP”, precisa Assorup. “Si tratta di un numero per ora limitato (7.700 attestati rilasciati) se si considera che, in base alle informazioni messe a disposizione da ANAC, il numero dei RUP è pari a 159.623 (senza considerare tutti coloro che collaborano con diverse funzioni, anche di direttore dei lavori o dell’esecuzione). La strategia posta in atto dal Piano ha inteso privilegiare nel corso del 2024 la formazione cd. avanzata impegnando la somma di 500 mila euro sul totale del fondo di 1,8 milioni. Come già ricordato, sono state individuate 10 Università che hanno assegnato 10 borse di studio formando, così finanziando la formazione di 100 funzionari o dirigenti, con un importo evidentemente sproporzionato atteso l’enorme fabbisogno rimasto insoddisfatto, come dimostra l’indagine conoscitiva di Assorup.
Al netto di tale investimento gestito dalla SNA restano 1,3 milioni di euro che divisi per il numero dei RUP bisognosi di formazione indica un dato allarmante: 8,15 euro/anno per formare ogni persona coinvolta nell’attività contrattuale.
Lo Stato non investe sui RUP con risorse adeguate e le Stazioni Appaltanti violano palesemente le previsioni del Codice sulle somme da destinare alla professionalizzazione. Con queste condizioni appare assai poco credibile garantire una capacità di gestire le procedure ed i contratti che soddisfi l’interesse pubblico, le attese del mercato ed i bisogni dei cittadini”, conclude Assorup.
