Il Consiglio dei ministri n. 106 del 26 Febbraio 2016 ha impugnato davanti alla Corte costituzionale la legge della Regione Calabria n. 40 del 31 dicembre 2015, recante “Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 16 aprile 2002, n.19 (norme per la tutela, governo ed uso del territorio – legge urbanistica della Calabria)”.
Secondo il Governo “varie norme omettono di prevedere il coinvolgimento dei competenti organi statali nel procedimento di adeguamento o di conformazione degli strumenti urbanistici al piano paesaggistico regionale, come invece disposto da Codice dei beni culturali e del paesaggio. Tali norme regionali pertanto, invadono la potestà legislativa esclusiva statale in materia di tutela del paesaggio, in violazione dell’articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione”.
Inoltre “altre norme, riguardanti la valutazione ambientale strategica, contrastano con l’ordinamento comunitario e con la legislazione statale in materia, in violazione dell’articolo 117, primo comma e secondo comma, lett. s), Cost.”.
I MOTIVI DELL'IMPUGNATIVA. Ma entriamo nel dettaglio. Per il CdM la legge regionale n. 40 del 2015 “presenta profili di incostituzionalità con riferimento agli articoli 5, 12, 13 e 14.
L’articolo 5, comma 1, lettera b) sostituisce il comma 7 dell’art. 13 della legge regionale n. 19 del 2002, riguardante le conferenze di copianificazione per la formazione, l’aggiornamento e la variazione dei piani territoriali delle regioni, province, comuni. La disposizione prevede che “La conferenza di pianificazione si conclude con l’acquisizione dei pareri preliminari e delle osservazioni formulati dagli enti e dai soggetti che per legge sono chiamati ad esprimere parere vincolante e, comunque, non oltre il termine di novanta giorni, decorso il quale gli stessi si intendono acquisiti, secondo quanto disposto dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi). L’amministrazione procedente assicura la pubblicità degli esiti della concertazione”.
Tale disposizione, nella parte in cui si applica ai piani territoriali della Regione e quindi anche al piano territoriale regionale con valenza di piano paesaggistico, contrasta con gli articoli 135, 143 e 156 del d.lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e paesaggistici), che prevedono la necessaria partecipazione dello Stato mediante l’elaborazione congiunta della pianificazione paesaggistica relativa alle aree e agli immobili sottoposti al vincolo paesaggistico, e pertanto viola l’articolo 117, comma 2, lettera s) della Costituzione.
Inoltre, la norma omette di prevedere, nella formazione, la variazione e l’aggiornamento di tutti i piani territoriali, un raccordo la pianificazione paesaggistica congiunta, assicurando il ruolo decisionale autonomo proprio del Ministero. Infatti, la mancata (o non adeguata) partecipazione degli organi ministeriali al procedimento di conformazione ed adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione paesaggistica, contrasta con l’articolo 145 e, quindi, con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che riserva allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di paesaggio.
In tal senso si è espressa più volte la Corte Costituzionale che, con la recente sentenza n. 64 del 2015, ha ribadito che: “Costituisce, infatti, affermazione costante – su cui si fonda il principio della gerarchia degli strumenti di pianificazione dei diversi livelli territoriali, dettato dall’evocato art. 145, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004 (sentenze n. 197 del 2014, n. 193 del 2010 e n. 272 del 2009) – quella secondo cui l’impronta unitaria della pianificazione paesaggistica «è assunta a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull’intero territorio nazionale» (sentenza n. 182 del 2006). Al contrario, la generale esclusione o la previsione di una mera partecipazione degli organi ministeriali nei procedimenti di adozione delle varianti, nella sostanza, viene a degradare la tutela paesaggistica da valore unitario prevalente e a concertazione rigorosamente necessaria, in mera esigenza urbanistica (sentenza n. 437 del 2008) impone che la Regione adotti la propria disciplina di conformazione «assicurando la partecipazione degli organi ministeriali al procedimento medesimo» (sentenze n. 211 del 2013 e n. 235 del 2011)”.
ESAME DELLA CONFORMITÀ DEGLI STRUMENTI ATTUATIVI ALLE DISPOSIZIONI DEL QTR CON VALENZA DI PIANO PAESAGGISTICO. L’articolo 12, comma 1, lettera k) inserisce all’art. 26 della legge regionale n. 19 del 2002 il comma 12 bis, secondo il quale “L’eventuale accertato contrasto del PTCP alla legge o al QTR a valenza paesaggistica è disciplinato nelle forme e con le modalità previste dall’articolo 73”.
L’articolo 13 sostituisce l’art. 27 della legge n. 19 del 2002, prevedendo, al comma 1, che “L’eventuale accertato contrasto del PSC alla legge o agli strumenti di pianificazione sovraordinata vigente è disciplinato nelle forme e con le modalità previste dall’articolo 73”.
Tali disposizioni, nella parte in cui rinviano “alle modalità previste dall’art. 73”, non prevedono il coinvolgimento dei competenti organi ministeriali nell’esame della conformità degli strumenti attuativi alle disposizioni del QTR con valenza di piano paesaggistico.
PIANIFICAZIONE TERRITORIALE. Analogamente, l’articolo 14, che introduce gli articoli 27-ter e 27-quater nella legge n. 19 del 2002, detta disposizioni al fine di semplificare la pianificazione territoriale, omettendo di considerare la necessità della partecipazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo alla procedura di adeguamento degli strumenti paesaggistici alla pianificazione paesaggistica regionale.
Pertanto, le tre disposizioni censurate contrastano con l’art. 145, comma 5, del d.lgs. n. 42/2004, che è espressione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di paesaggio, e pertanto violano l’articolo 117, comma 2, lettera s) della Costituzione.
Gli articoli 12, comma 1, lettera i), e 13, comma 1, sono affetti da incostituzionalità anche sotto un altro profilo.
VALUTAZIONE AMBIENTALE STRATEGICA. L’articolo 26 della l.r. n. 19/2002, modificato dall’art. 12 della l.r. n. 40/2015, disciplina la formazione ed approvazione del Piano territoriale di coordinamento provinciale, prevedendo che lo stesso sia sottoposto alla valutazione ambientale strategica da parte del Settore Urbanistica del Dipartimento Ambiente e Territorio della Regione. Nel caso di parere favorevole, la Provincia «predispone il PTCP, completo di tutti gli elaborati prescritti, che è definitivamente approvato dal consiglio provinciale» (comma 9). Nel caso contrario, ai sensi del comma 10 dell’articolo 26 della legge regionale 19/2002, come sostituito dall’articolo 12, comma 1, lett. i) della legge regionale 40/2015, si prevede che «ove si riscontri grave ed immotivata incoerenza derivante dal mancato recepimento delle osservazioni e prescrizioni emanate in sede di Conferenza di pianificazione sul Documento Preliminare e sullo svolgimento delle consultazioni ai sensi del D.Lgs. n. 152/2006 e dell'articolo 24 del Reg. reg. n. 3/2008, il Settore Urbanistica del Dipartimento Ambiente e Territorio ne dà comunicazione alla Provincia affinché, entro i successivi trenta giorni, la stessa possa ristabilire gli elementi di coerenza necessari e trasmettere il piano così adeguato, al fine dell'acquisizione del parere definitivo entro il successivo termine perentorio di trenta giorni, decorso il quale detto parere si intende acquisito, ai sensi della legge n. 241/1990».
Il successivo articolo 13, comma 1, della legge regionale 40/2015 sostituisce l’articolo 27 della legge regionale n. 19/2002. Tale norma, ai fini della formazione e approvazione del piano strutturale comunale, prevede al comma 11 che «ove si riscontri grave ed immotivata incoerenza con gli strumenti sovraordinati, derivante dal mancato recepimento delle osservazioni e prescrizioni emanate in sede di conferenza di pianificazione sul Documento preliminare e sullo svolgimento delle consultazioni ai sensi del D.Lgs. n. 152/2006, e del Reg. reg. n. 3/2008, il Settore Urbanistica del Dipartimento Ambiente e Territorio, la Provincia e la Città metropolitana ne danno comunicazione affinché il Comune, entro i successivi trenta giorni, possa ristabilire gli elementi di coerenza necessari e trasmettere il piano, così adeguato, al fine dell'acquisizione del parere definitivo entro il successivo termine perentorio di trenta giorni, decorso il quale si intendono acquisiti, ai sensi della legge n. 241/1990».
La valutazione ambientale strategica è un procedimento amministrativo finalizzato ad integrare considerazioni di natura ambientale nell’ambito della elaborazione e adozione di strumenti di pianificazione e programmazione che possono avere effetti significativi sull’ambiente, con lo scopo di assicurare un «elevato livello di protezione dell'ambiente e di contribuire all'integrazione di considerazioni ambientali all'atto dell'elaborazione e dell'adozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile » (articolo 1 della Direttiva 2001/42/CE concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente).
La Direttiva 2001/42/CE, all’articolo 8 dispone che «in fase di preparazione del piano o del programma e prima della sua adozione o dell'avvio della relativa procedura legislativa si prendono in considerazione il rapporto ambientale redatto ai sensi dell'articolo 5, i pareri espressi ai sensi dell'articolo 6 nonché i risultati di ogni consultazione transfrontaliera avviata ai sensi dell'articolo 7». L’articolo 9 prevede che «gli Stati membri assicurano che, quando viene adottato un piano o un programma, le autorità di cui all'articolo 6, paragrafo 3, il pubblico e tutti gli Stati membri consultati ai sensi dell'articolo 7 ne siano informati e che venga messo a loro disposizione: a) il piano o il programma adottato; b) una dichiarazione di sintesi in cui si illustra in che modo le considerazioni ambientali sono state integrate nel piano o programma e come si è tenuto conto, ai sensi dell'articolo 8, del rapporto ambientale redatto ai sensi dell'articolo 5, dei pareri espressi ai sensi dell'articolo 6 e dei risultati delle consultazioni avviate ai sensi dell'articolo 7, nonché le ragioni per le quali è stato scelto il piano o il programma adottato, alla luce delle alternative possibili che erano state individuate, e c) le misure adottate in merito al monitoraggio ai sensi dell'articolo 10.». In particolare, nella dichiarazione di sintesi sono illustrati in che modo le considerazioni ambientali sono state integrate nel piano programma, mentre, nel rapporto ambientale sono individuati, descritti e valutati gli effetti significativi che l'attuazione del piano o del programma potrebbe avere sull'ambiente nonché le ragionevoli alternative alla luce degli obiettivi e dell'ambito territoriale del piano o del programma. Si tratta, pertanto, di documenti imprescindibili di natura tecnica.
ILLEGITTIMO L'ISTITUTO DEL SILENZIO ASSENSO IN MATERIA DI VALUTAZIONE AMBIENTALE STRATEGICA. Il diritto europeo dunque impone agli Stati membri di prevedere che le risultanze della VAS siano acquisite in forma espressa, dovendo assicurare alle autorità che possono essere interessate agli effetti sull'ambiente dei piani e dei programmi tutta la documentazione prevista dall’articolo 9 della direttiva.
A livello nazionale, si deve rilevare che l’articolo 17-bis, comma 4, della legge 241/1990 prevede che il silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche non si applica nei casi in cui «disposizioni del diritto dell’Unione europea richiedano l’adozione di provvedimenti espressi».
La procedura di valutazione ambientale strategica, che è preliminare all'adozione di un piano, richiede che l’autorità competente - chiamata a compiere l'attività di valutazione ambientale - offra idonee garanzie di competenza tecnica e di specializzazione in materia ambientale, che ai sensi delle norme europee e nazionali sopra richiamate, devono essere rilasciate con un apposito parere espresso.
Pertanto, le disposizioni regionali indicate, nell’introdurre l’istituto del silenzio assenso in materia di valutazione ambientale strategica, violano l’articolo 117, primo comma e secondo comma, lett. s), Cost., per contrasto con la Direttiva 2001/42/CE e con l’art. 17-bis, comma 4, legge 241/1990”.
